II SA/Rz 985/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2005 r. nr[...]. II SA/Rz 985/05 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A.S. jest decyzja Wojewody z dnia [...].09.2005 r., Nr [...], utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniami E. S. oraz A. S., B. S., H. B., I. S., P. S., J. S., E. S., K. N., K. K., A. S., A. J. i M. W. decyzję Starosty z dnia [...].07.2005 r., Nr [...] odmawiającą wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonej w G., wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr 2139/2 i nr 2139/16, stanowiących własność Powiatu. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył, że wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyli: K. K., A. S., B. S., A. S., P. S., J. S., I. S., H. B., K. N., M. W., A. J., J. S., M. N. i A. K. /14 osób/. Starosta decyzją z dnia [...].07.2005 r., Nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. oznaczonej obecnie jako część działek nr 2139/2 o pow. 4,64 ha i nr 2139/6 o pow. 29,0527 ha, stanowiących własność Powiatu. W odwołaniu E. S. stwierdził, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji z powodu nie złożenia przez niego wniosku, gdyż nie otrzymał żadnego pisma ze Starostwa o konieczności złożenia takiego wniosku. Natomiast A. S. i przezeń reprezentowani /wymienieni na wstępie/ w odwołaniu podnieśli, że nie zgadzają się z decyzją odmowną Starosty z powodu nie podjęcia przez ten organ wszystkich metod i kroków potrzebnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu pozytywnego załatwienia złożonych wniosków o zwrot wywłaszczonego gruntu. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołań, bo po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił taki sam stan faktyczny, co organ I instancji i wyprowadził takie same wnioski. Przedmiotem zwrotu była nieruchomość położona ongiś w G. K. oznaczona jako pgr 1785/3 o pow. 856 m2 i pgr 1788/1 o pow. 4737 m2 stanowiąca współwłasność n/w osób: - W. S. w 1/2 części, - J. S. w 5/12 części, - M. K. w 1/4 części, - T. K. w 1/4 części. Obecnie wymienione parcele gruntowe wchodzą w skład działek o numerach: 2139/2 i 2139/16. Wymienione parcele gruntowe zostały wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].01.1953 r., Nr [...] w trybie dekretu z dnia 26.05.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych /tekst jednolity Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31/. I. Spadek po W. S. w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie dekretu przyznania spadku z dnia 28.04.1926 r., wydanego przez Sąd Powiatowy w N. nabyła Z. ze S. S., która następnie umową darowizny swój udział w ½ części we współwłasności ułamkowej przekazała synowi J. S. /whl [...] gm. K./. Spadek po J. S. /s. W. i Z./ nabyły dzieci: A. S., J. S., A. S., K. K. i A. S./postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 29.12.1995 r., sygn. akt [...]/. Spadek po A. S. /s. J. i K./ nabyły dzieci: J. S., S. S., Z. S. i wdowa po nim M. S. /postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 29.12.1995 r., [...]/. Spadek po J. S. /s. J. i K./ nabyły dzieci: B. S., E. S., A. S., P. S., J. S., I. S., H. B., K. N., M. W. /postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 29.12.1995 r., sygn. akt [...]/. Spadek po A. S. /c. J. i K./ nabyły dzieci: A. J. i J. S. /postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 28.11.2003 r., [...]/. II. Spadek po T. K. /c. W. i Z. nabyli: dzieci W. K., K. B., J. K., M. K., S. K., F. K., E. K., M. D. oraz wdowiec M. K. /postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 19.04.1999 r., [...]/. Spadek po M. K. nabył syn W. K. /postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 12.12.1990 r., [...]/. Spadek po W. K. /s. M. i T. nabyły dzieci: M. N., A. K., A. K./postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 29.12.2000 r., [...]/. Tak więc osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są: – K. K. /c. J. i K./, – A. S. /c. J. i K./, – M. S. /wdowa po A. S./, – J. S. /s. A. i M./, – S. S. /s. A. i M./, – Z. S. /s. A. i M./, – B. S. /s. J. i Z./, – E. S. /s. J. i Z./, – A. S. /s. J. i Z./, – P. S. /s. J. i Z./, – J. S. /s. J. i Z./, – I. S. /c. J. i Z./, – H. B. /c. J. i Z./, – K. N. /c. J. i Z./, – M. W. /c. J. i Z./, – A. J. /c. A. S./, – J. S. /s. A. S./, – K. B. /c. M. i T./, – J. K. /s. M. i T./, – M. K. /s. M. i T./, – S. K. /s. M. i T./, – F. K. /s. M. i T./, – E. K. /s. M. i T./, – M. D. /c. M. i T./, – M. N. /c. W. i Z./, – A. K. 1 /s. W. i Z./, – A. K. 2 /s. W. i Z./, /razem 27 osób/. Pismem z dnia 31.01.2005 r., Nr [...], organ I instancji poinformował wnioskodawców, jakie osoby są uprawnione do złożenia wniosku oraz wezwał wnioskodawców do złożenia wniosków przez wszystkich uprawnionych oraz do podania adresów spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Do dnia wydania decyzji wnioski złożyło 14 osób uprawnionych. Wniosków nie złożyli, ani nie poparli złożonych n/w spadkobiercy: – M. S., – S. S., – Z. S, – K. B., – J. K., – M. K., – S. K., – E. K., – M. D., – A. K. 1, – F. K., Wedle art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /jednolity tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm./ z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mogą wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Z wykładni powołanego przepisu wynika, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość, do której prawa rzeczowe przysługiwały kilku osobom, to wprawdzie obecnie samo postępowanie o zwrot może być wszczęte na wniosek jednego ze współwłaścicieli, jednak w trakcie postępowania wszyscy współwłaściciele muszą taki wniosek poprzeć dla jego skuteczności. Nota bene organ I instancji zaprezentowane stanowisko organów obu instancji wspierał wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.01.2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98. W konkluzji orzekające organy jednozgodnie stwierdziły, że skoro nie wszyscy spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli złożyli wnioski o zwrot przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości, to taka sytuacja wyłącza sama przez się wydanie pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/ wniósł A. S. w imieniu własnym oraz w imieniu współskarżących: B. S., H. B., I. S., P. S., J. S., E. S., K. N., K. K., A. S., J. S., A. J. i M. W. /pełnomocnictwa k. 14, 16, 18-26, 35-36 akt sądowych/. Wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji motywował następująco: Wywłaszczenie było bezzasadne, bo do dziś grunt leży odłogiem, nie jest zagospodarowany. Poza tym wywłaszczenie nie było prawnie prowadzone, bo ówcześnie właściciele nie byli informowani o chęci nabycia tych gruntów przez Państwowe Sanatorium w G., ani przez Gminę S., ani przez Powiat i Województwo. Za wywłaszczony grunt nie zapłacono odszkodowania. Jego ojciec J. S. /s. J. i K./ do czasu wywłaszczenia uprawiał połowę wywłaszczonego gruntu, druga połowę użytkowali M. i T. K. Wykonanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].01.1953 r. nastąpiło dopiero pod koniec lat sześćdziesiątych, o czym świadczy fakt, że jego ojciec J. S. został uwłaszczony tymi parcelami aktem własności ziemi z dnia 7.03.1972 r., Nr [...]. Z tego względu uważa, że Starosta powinien prowadzić postępowanie według stanu faktycznego istniejącego w dacie zabrania gruntu jego ojcu, a nie według stanu z daty podjęcia decyzji o wywłaszczeniu. Dalej jednakże wyjaśnił, że w toku uwłaszczeń wydzielono zabrane parcele 1785/3 i 1788/1 i włączono je do działki nr 2139, stanowiącej własność Skarbu Państwa /wpis w Kw Nr [...]/. Starosta na jego wniosek z dnia 4.03.2003 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po czym postanowieniem z dnia 17.12.2003 r. zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie. Na jego zażalenie, Wojewoda postanowieniem z dnia [...].02.2004 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Pismem z dnia 4.01.2005 r. Starosta poinformował go, że wnioski o zwrot pozostawia się bez rozpoznania z uwagi na braki formalne. Na to pismo złożył odwołanie do Wojewody, które zostało zatrzymane w Starostwie, ale zostało wszczęte nowe postępowanie administracyjne w tej samej sprawie. Na taki sposób postępowania Starosty złożył skargę do Wojewody. We wniosku z dnia 5.04.2005 r. wniósł o wyznaczenie "przedstawiciela do działania i występowania w imieniu spadkobierców po zmarłym A. S., bo wtedy nie był pewny, że osób tych nie ma w kraju. Dopiero podczas przeglądania akt sprawy dnia 28.07.2005 r. nabrał pewności, że te osoby przebywają poza granicami kraju. Chodzi tu o M. S., Z. S. i S. S./przebywają w USA/. O tym fakcie napisał w uzasadnieniu odwołania z dnia 16.08.2005 r. i dlatego należało na podstawie art. 34 k.p.a. "podjąć kroki w celu ustanowienia pełnomocnika, bądź organ prowadzący postępowanie powinien wystąpić z takim wnioskiem do sądu". Dodał, że z rodziną przebywającą w USA nie utrzymuje kontaktów. Jednakże wskazał organowi adresy spadkobierców po A. S. Spadkobiercy ci byli prawidłowo zawiadamiani, a kierowane do nich pisma były odbierane przez pełnomocnika. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym i przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi, zatem ma obowiązek uwzględniać naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. Z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].01.1953 r. Nr [...] wynika, że przedmiotem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa były m. innymi parcele gruntowe o numerach: 1) 1785/3 o pow. 856 m2, 2) 1788/1 o pow. 4737 m2, położone wówczas w gromadzie K. Stanowiły one współwłasność W. S., J. S., M. K. i T. K. Podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych /jednolity tekst: Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31/. Wymienione parcele, w dacie wydania zaskarżonej decyzji wchodziły w skład działek, oznaczonych numerami 2139/2 i 2139/16. Działki te położone są w miejscowości G., gmina S. Właścicielem wymienionych działek jest Powiat, i wynika to z odpisu Księgi Wieczystej Kw Nr [...]. Trwałym zarządcą działki nr 2139/2 jest Dom Pomocy Społecznej Dla Przewlekle Chorych w G., zaś działka nr 2139/16 znajduje się w użytkowaniu Państwowego Sanatorium Przeciwgruźliczego w G. Przedstawiony stan faktyczny jest niesporny i znajduje potwierdzenie w dokumentach źródłowych zawartych w T. I akt administracyjnych Starosty. W przedmiotowej sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości orzekał w I instancji Starosta. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 19.05.2003 r., sygn. akt OPS 1/03 – ONSA Nr 4/2003, poz. 115 podjął następującą uchwałę: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". W tym miejscu należy nadmienić, że w postępowaniu odwoławczym Powiat był stroną postępowania i w związku z tym zaskarżoną decyzję doręczono Staroście tego Powiatu /wyjaśnienie pełnomocnika Wojewody złożone na rozprawie sądowej w dniu 21.11.2006 r./. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Starosta działał w podwójnej roli, tzn. jako organ podejmujący decyzję /imperium/ i jednocześnie był reprezentantem strony postępowania /dominium/. Zdaniem Sądu in merito, przytoczona uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się również do przedmiotowej sprawy. Z art. 2 pkt 1 lit. a i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593, ze zm./ wynika, że starosta jest pracownikiem powiatu. Z kolei z art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm./ wynika, że starosta reprezentuje powiat na zewnątrz i wchodzi w skład zarządu powiatu jako jego przewodniczący. Przedstawione unormowania prawne prowadzą do konkluzji, iż pozycja starosty mutatis mutandis jest taka sama, jak prezydenta miasta na prawach powiatu. Natomiast okoliczność, iż organem powiatu jest zarząd, nie ma w omawianej kwestii istotnego znaczenia, gdyż przewodniczącym zarządu jest starosta. Skoro więc przedmiotowe działki stanowią własność Powiatu, zatem Starosta i pozostali pracownicy tego Powiatu nie powinni orzekać, bowiem zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. zachodziły podstawy do ich wyłączenia. Trzeba też nadmienić, że jeżeli zachodzą podstawy do wyłączenia starosty, to równocześnie tracą swoją moc wydane przez niego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych przez pozostałych pracowników powiatu. W takiej sytuacji Starosta stosownie do art. 26 § 2 i 3 k.p.a. powinien sprawę przekazać Wojewodzie, ale tak nie uczynił. Na wskazane uchybienie procesowe nie zwrócił uwagi organ II instancji i tym samym utrzymał w mocy decyzję dotkniętą istotną wadą. Wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, stanowi rażące naruszenie przepisów o wyłączeniu – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. /por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 23.06.2004 r. – II SA/Łd 333/02 i WSA w Lublinie – II SA/Lu 746/04 – niepublikowane/. Z zaprezentowanych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a. bowiem decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie nadaje się do wykonania. Sąd nie orzekł również o kosztach postępowania sądowego, gdyż pełnomocnik skarżącego wyznaczony w ramach pomocy prawnej, nie zgłosił wniosku o przyznanie kosztów. Z tego względu, stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a., skarżący utracił uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. Należy jednak zaznaczyć, iż skarżący korzystał z pomocy prawnej w zakresie całkowitym. 27.11.2006 r. PK