II SA/Ke 355/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2006r. sprawy ze skargi W.G. i S. G. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak:[...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie zaktualizowania ewidencji gruntów, znajdującej się w obrębie B., gmina M., województwo [...], w zakresie danych ewidencyjnych części działki nr 305. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pismem z dnia 27.11.2006r. S. G. zwrócił się do Starosty o sprostowanie ewidencji gruntów obrębu B., gmina M. poprzez uznanie, że część drogi nr 305 na odcinku sąsiedztwa pomiędzy działkami nr 18 i 24 stanowi własność wnioskodawcy jako część nieruchomości oznaczonej jako działka nr 18. Swoje żądanie wnioskodawca oparł na przedłożonych przez siebie dokumentach: kopii wyroku Sądu Rejonowego w J. z dnia 10.05.2000 r. sygn. akt C 147/98, w którym oddalono powództwo Gminy M. przeciwko S. i W. małż. G. o eksmisję z gruntu, odpis wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 18.10.2000 r. sygn. akt II Ca 899/00, w którym oddalono apelację Gminy M. od wymienionego uprzednio wyroku, zawiadomienia z wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 27.12.2001r. oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej, złożonym w dokumentach księgi wieczystej [...]. Pismem z dnia 17.12.2001 r. znak [...] organ I instancji działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków,(Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie dowodu prawnego do nieruchomości, który mógłby być podstawą do zmiany w ewidencji gruntów. Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta odmówił wprowadzenia żądanych przez S. G. zmian. Organ I instancji uznał, iż przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty nie stanowią dowodu jego własności na część drogi oznaczonej nr 305. Następnie, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania S. G. od w/w decyzji Starosty, decyzją znak [...], z dnia [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. G. podnosząc jednocześnie, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie to zostało wydane niezgodnie z prawem i na podstawie niewłaściwych ustaleń faktycznych. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1653/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił opisane wyżej decyzje organu I i II instancji. Jako powody takiego rozstrzygnięcia Sąd - w uzasadnieniu niniejszego wyroku - wskazał braki w uzasadnieniu decyzji, polegające na niewyjaśnieniu przyczyn rozbieżności w przedstawieniu na mapie ewidencyjnej z 1960r oraz na aktualnej mapie granic nieruchomości oznaczonej numerem działki 305 stanowiącej drogę oraz niepowołanie przez organy przepisów prawnych stanowiących podstawę takiego przedstawienia granic. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy na mapie z 1960r. wynika, bowiem, iż granica drogi nr 305 od strony działek nr 18, 24 i 25 oznaczona jest linią przerywaną. Natomiast na mapach sporządzonych po 1985r. granicę tę stanowi linia ciągła. Starosta w ponownym postępowaniu, mając na uwadze powołany wyrok Sądu oraz wniosek S. G., uzupełnił w dniu 29.12.2005r. materiał dowodowy o brakującą dokumentację. W wyniku powyższych ustaleń organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie zaktualizowania ewidencji gruntów, znajdującej się w obrębie B., gmina M., województwo[...], w zakresie danych ewidencyjnych części działki nr 305. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli W. i S. małż. G. Decyzją z dnia [...] znak:[...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż w ewidencji gruntów obrębu B. gmina M. od początku jej założenia tj. od roku 1963, działki nr 18 i 305 wykazane były jako odrębne nieruchomości. Działka numer 18 ujawniona była w jedn. rejestrowej nr 37, gdzie jako właściciele wykazani byli S. i W. małż. G., a działka numer 305 ujawniona była w jednostce rejestrowej 120, gdzie jako samoistny posiadacz wpisany był Urząd Miasta i Gminy. S. i W. małż. G. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej numerem działki 18 na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] Nr [...] - wydanego w oparciu o dane z operatu ewidencji gruntów z 1963r. Na podstawie tego aktu dla nieruchomości oznaczonej numerem działki 18 została założona KW [...], gdzie jako właściciele figurują S. i W. małż. G. Graficzne oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej zostało sporządzone w oparciu o wyrys z mapy ewidencji gruntów nr [...] z 1963r. Natomiast stan prawny działki nr 305 pozostaje nieuregulowany, stosownie do aktualnej ewidencji gruntów działka nr 305 wykazana jest w jedn. rejestrowej nr 120, gdzie jako samoistny posiadacz wpisany jest Urząd Miasta i Gminy. Organ odwoławczy przyznał, że granica drogi 305 na mapie ewidencyjnej z 1963r. od strony nieruchomości numer 18 wykazana jest linią przerywaną, ale podniósł jednocześnie, iż oznaczenie takie nie jest wyjątkiem, bowiem granice wszystkich dróg na tej mapie (oprócz drogi głównej przez wieś) były zaznaczone w ten sam sposób. Wskazał ponadto, na analizę przeprowadzoną przez Starostę dotyczącą sposobu obliczenia powierzchni działki nr 305. Organ I instancji powołał, bowiem obliczenia powierzchni działki nr 305 w operacie ewidencji gruntów z roku 1963 ( nr [...]), gdzie powierzchnię działki obliczono przyjmując za podstawę długość działki - 135 m i jej szerokość - 2,5 m. Z porównania tych czynników oraz mapy ewidencyjnej z 1963 r. wynika, iż długość drogi - 135 m była liczona na całej jej długości, w tym również pomiędzy działkami nr 18 i 24. Organ odwoławczy przyjął, zatem, że pomiędzy działkami numer 18 i numer 24 na mapie ewidencji gruntów z 1963r. droga była wykazana jako odrębna działka. Odnosząc się do złożonych przez S. G. dokumentów Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż nie stanowią one dowodu własności wnioskodawcy na część drogi oznaczonej numerem działki 305. Wskazał ponadto, iż w wyroku z dnia 10.05.2000 r. sygn. akt I C 147/98 Sąd Rejonowy w J. orzekł jedynie, że droga nr 305 nie jest drogą gminną i nigdy taką nie była, nie rozstrzygnął natomiast problemu własności. Organ odwoławczy przytoczył także przepis § 44 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. (Dz.U Nr 38 poz.454) i podniósł, że ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, lecz jedynie je rejestruje. Organ odwoławczy przytoczył także przepis § 44 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. (Dz.U Nr 38 poz.454) z którego wynika, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty i polega między innymi na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. S. i W. małż. G. wnieśli na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając jej niezgodność z prawem. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego granice działek oznacza się linią ciągłą - a nie, jak w niniejszej sprawie linią przerywaną. Fakt takiego oznaczenia wynika, zdaniem skarżących, z zawartej w 1967 r. przed Sądem Powiatowym w J. w sprawie sygn. akt C 572/67 ugody pomiędzy poprzedniczką skarżących - S. D. a Z.J. i Z. K., mocą, której ustanowiono na rzecz tych ostatnich służebność przejazdu i przechodu. Oznacza to, iż do tej pory nie istniała tam żadna droga. Linia przerywana prawdopodobnie ilustruje miejsce, w którym nieruchomość S.D. została obciążona opisaną służebnością. Z tego też względu S. i W. małż. G. uważają, iż w latach 1960-1967 żadna mapa nie mogła wskazywać na istnienie działki nr 305, zaś późniejsze oznaczenie służebności przerywaną linią nie może być uznane za wydzielenie działki. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest badać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub też stwierdzenia jej nieważności. Spór w niniejszej sprawie dotyczy części drogi nr 305 na odcinku sąsiedztwa pomiędzy działkami nr 18 i 24, co, do którego skarżący twierdzą, iż stanowi on ich własność jako część należącej do nich nieruchomości oznaczonej jako działka nr 18 i domagają się wpisu o takiej treści w ewidencji gruntów obrębu B., gmina M. Na poparcie swego wniosku skarżący dysponują jedynie opisanymi dokumentami: aktem własności ziemi, wyrysem z ewidencji gruntów załączonego do KW [...], wyrokami Sądu Rejonowego w J. oraz Sądu Okręgowego w K. wraz z uzasadnieniami. Natomiast organy administracji geodezyjno - kartograficznej odmawiają żądanego przez skarżących wpisu z uwagi na brak podstaw ku temu. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do zasad wynikających z przytoczonych przepisów, organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę przeprowadziły szczegółowe postępowanie dowodowe, które doprowadziło do dokładnego i niewątpliwego wyjaśnienie istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego. W szczególności organ I instancji, wykonując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1653/02, przeprowadził analizę, z której wynika, iż na mapie ewidencji gruntów z 1963r. (nr [...]) przedmiotowa droga była wykazana jako odrębna działka, położona pomiędzy działkami nr 18 i 24. Wskazuje na to porównanie czynników, za pomocą, których została obliczona powierzchnia działki nr 305 w operacie ewidencji gruntów z 1963r: długości działki - 135 m oraz jej szerokości - 2,5 m z rysunkiem mapy obliczeniowej. Długość drogi - 135 m była, bowiem liczona na całej jej długości - w tym również pomiędzy działkami nr 18 i 24. W ocenie Sądu należy podzielić ustalenia organu, co do istotnej okoliczności w sprawie, a mianowicie, iż pomiędzy działkami nr 18 i nr 24 na mapie ewidencji gruntów droga była wyodrębniona jako odrębna działka nr 305, a przynajmniej jej powierzchnia tak była obliczona w 1963r., kiedy to była zakładana ewidencja gruntów dla obrębu B. Z dołączonych jako uzasadnienie wniosku dokumentów, przede wszystkim z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w J. ( sygn. akt I C 147/98) wynika, że powierzchnia drogi nr 305 nie jest włączona w powierzchnię działki oznaczonej nr 18, stanowiących własność skarżących w niniejszej sprawie. Z dokumentu tego wynika, również bezsporna okoliczność, iż skarżący nie są właścicielami spornej powierzchni działki nr 305, a także, że Gmina M. nie legitymuje się tytułem własności, a to oznacza, iż dokument ten nie może być podstawą zmian w zakresie danych ewidencyjnych części działki nr 305. Dokumentem takim nie jest również powołany przez skarżących akt własności ziemi stwierdzający własność skarżących, co do działki nr 18 o powierzchni 0,12 ha wydany na podstawie mapy ewidencyjnej nr [...] (k. 21 ), stanowiący podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów zapisu istniejącego do chwili obecnej, stwierdzającego współwłasność S. G. i W. G. do działki o powierzchni 0,12 ha. Powierzchnia działki nr 18 wynika również z księgi wieczystej KW [...], a podstawą wpisu był akt własności ziemi wydany [...] na rzecz S. G. Jak wynika, zatem z prawidłowych ustaleń organu od założenia ewidencji gruntów nieruchomość oznaczona numerem 18 o powierzchni 0,12 ha i 305 o powierzchni 0.0300 ha były wykazywane jako odrębne działki ewidencyjne. Natomiast okoliczność, iż na mapie z 1963r. będącej podstawą ewidencji, granica między działkami nr 18 i 305 oznaczona była linią przerywaną, w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych organów, nie może przesądzać o zasadności wniosku skarżących. Jak wynika, bowiem z mapy nr ewid. [...] (k. 16) nie tylko ta jedna granica wówczas była oznaczona linią przerywaną, a wszystkie pozostałe za wyjątkiem głównej drogi obrębu B. Liniami przerywanymi oznacza się rodzaj użytków, a nie granice, jednakże w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż powierzchnia drogi o nr 305 w miejscu, w którym graniczy z działką nr 18 skarżących, mimo oznaczenia granicy linią przerywaną nie została włączona do powierzchni działki skarżących. W ocenie Sądu sprawa niniejsza została należycie wyjaśniona, a błąd w oznaczeniu granic, który mógłby rodzić wątpliwości u skarżących w określeniu zasięgu ich prawa własności do działki o nr 18 o powierzchni 0,12 ha. został wyeliminowany poprzez wprowadzenie linii ciągłych na mapie ewidencyjnej nr [...] w dniu 25.05.1985r. (k.II. 7). Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy przepis § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków,(Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, zgodnie, z którym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast z uwagi na przepis § 12. 1. Prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Wskazać w tym miejscu trzeba również treść przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), który przewiduje, iż osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów (m.in. powierzchni i granic gruntów) na żądanie starosty są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na treść przepisu § 12.1 rozporządzenia, który w sposób wyczerpujący wymienia dokumentację niezbędną do wykazania praw osób do gruntu, stwierdzić należy, iż dołączone do wniosku S. G. o sprostowanie ewidencji gruntów obrębu B., gmina M. wyroki Sądu Rejonowego w J. oraz Sądu Okręgowego w K. wraz z uzasadnieniami, zawiadomienie z wydziału Ksiąg Wieczystych oraz wyrys z mapy ewidencyjnej, złożony w dokumentach księgi wieczystej [...] nie mogą być podstawą wprowadzenia żądanych przez skarżących zmian w ewidencji gruntów. Brak jest, bowiem stosownej dokumentacji, o jakiej mowa w art. § 12.1, zaś wyroki sądów nie zostały wydane w postępowaniach, wymienionych w powołanym przepisie - dotyczyły, bowiem oddalenia powództwa eksmisyjnego Gminy M. Sąd Rejonowy w J. orzekł jedynie, iż droga nr 305 nie jest i nigdy nie była drogą gminną, nie wypowiedział się natomiast, komu przypada własność jej spornej części, a także, że powierzchnia drogi oznaczonej nr 305 nie jest włączona w powierzchnię działki oznaczonej nr 18, stanowiącej własność pozwanych (skarżących). S. G. nie dołączył stosownej dokumentacji pomimo skierowania do niego przez organ I instancji - na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - wezwania z dnia 17.12.2001 r. znak [...] w tejże kwestii. W art. 22 ust. 3 ustawy chodzi, bowiem o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Skoro, jak twierdzą skarżący niezgodnie ze stanem prawnym wynikającym z ugody sądowej zawartej w sprawie sygn. akt C 572/67 przed Sądem Powiatowym w J., w ewidencji gruntów dokonano w latach osiemdziesiątych zmian niekorzystnych dla skarżących, to winni oni przedłożyć organowi administracji dokumenty pochodzące z okresu późniejszego, a wskazujące na odmienny niż uwidoczniony w ewidencji stan faktyczny i prawny granic i powierzchni ich działki nr 18. Do chwili obecnej skarżący nie przedstawili organowi administracji prawomocnego orzeczenia sądu, z którego wynikałoby, iż przysługuje im prawo własności do spornej części działki nr 305. Nie przedstawili również innych dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian żądanych zmian. Jak wynika z akt dowody zgromadzone w sprawie przeczą również zarzutom skargi, że żadna mapa sporządzona do 1967r. (zakończenia sprawy sygn. c 572/67) nie mogła wskazywać na istnienie działki nr 305. Dowodem dla wykazania, bezzasadności zarzutu skargi, a omówionym wyżej jest mapa nr ewid. [...] sporządzona w 1963r., na podstawie, której został wydany dla skarżących akt własności ziemi na działkę nr 18. (k.21). Należy ocenić, iż istotą i rzeczywistą treścią żądań skarżących w niniejszej sprawie była sprawa zasięgu ich prawa własności, które to roszczenie próbowali zrealizować w drodze niedopuszczalnych zmian w operacie ewidencji gruntów, z pominięciem właściwej w takich sprawach drogi postępowanie przed sądem powszechnym. Wskazać, bowiem trzeba, iż Starosta jako organ I instancji w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, lecz jedynie je rejestruje, co zostało słusznie podniesione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).