II SA/Go 304/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Uzasadnienie. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] października 2005r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zarzucając, że zaskarżona uchwała istotnie narusza przepisy art. 1, art. 6 ust. 6, art. 15 ust. 2 i 3, art. 16 ust. 3 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DZ. U. z 2001r. Nr 72 poz. 747) – zwaną dalej ustawą, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wymieniona na wstępie uchwała w sprawie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków – zwana dalej regulaminem, nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów regulaminu, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy. Dalej skarżący zarzucił, że przepis § 2 regulaminu określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych przez konkretnie wskazany - Zakład Gospodarki Komunalnej. Przyjęte tu uregulowanie, w ocenie skarżącego, w istotny sposób narusza prawo ponieważ regulamin jest aktem prawa miejscowego i dlatego winien dotyczyć wszystkich przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, a nie jednego imiennie wskazanego. Nadto, zdaniem skarżącego, treść § 2 regulaminu narusza przepis art. 1 ustawy, gdyż regulamin winien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co wynika z treści art. 19 ust. 2 ustawy, natomiast zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków – określa ustawa, co wynika z treści art. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego w rozdziale II regulaminu, zatytułowanym: "Minimalny poziom usług świadczonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej", nie zawarto uregulowań, z których wynikałby minimalny poziom usług świadczonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy. Dalej skarżący zarzucił, że treść § 32 regulaminu stanowi przekroczenie kompetencji rady, albowiem termin zapłaty należności za wodę i odprowadzanie ścieków winien wynikać z umowy, a nie z regulaminu. Skarżący wskazał ponadto, że regulamin nie zawiera informacji o możliwościach i sposobach korzystania z zastępczego poboru wody w przypadkach odcięcia jej dostawy z powodu zaległości w opłatach za wodę i ścieki. W odpowiedzi na skargę Gmina, reprezentowana przez Burmistrza Gminy, wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi, organ stwierdził, że; - po pierwsze - skarżący nie wskazał konkretnego przykładu, który uzasadniałby zarzut, iż regulamin reguluje zarezerwowane dla ustawy zasady, a zdaniem organu zarzut ten nie jest słuszny, - po drugie - skarżący nie wskazał jakie zapisy powinny znaleźć się w regulaminie, aby spełniony został wymóg określenia w nim minimalnego poziomu usług, - po trzecie – przepis art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy nie zawiera zakazu wprowadzenia do regulaminu zapisów określających termin zapłaty za wodę i odprowadzania ścieków, - po czwarte - art. 19 ustawy nie nakłada obowiązku zawarcia w regulaminie uregulowań dotyczących zastępczego poboru wody w przypadkach odcięcia jej dostawy z powodu zaległości w opłatach za wodę i ścieki, - po piąte - regulamin ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw, które uzyskały zezwolenie na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, albo które na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy zostały zwolnione z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia, natomiast wymienienie w regulaminie wprost Zakładu Gospodarki Komunalnej, spowodowane było tym, że na terenie Miasta i Gminy tylko ten zakład realizuje usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem organu ewentualne uchybienie w tym zakresie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla oceny czy zaskarżony akt może funkcjonować w obrocie prawnym, czy też winien być wyeliminowany. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. W § 2 zaskarżonej uchwały przyjęto uregulowanie, zgodnie z którym regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych przez Zakłada Gospodarki Komunalnej. Uregulowanie powyższe narusza przepisy art. 1 i art. 19 ust. 2 ustawy. W art. 19 ust.2 ustawy, ustawodawca przyjął, że regulamin winien określać jedynie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. A zatem zakres przedmiotowy regulaminu - zgodnie z wolą ustawodawcy – winien być węższy, niż przyjęty w zaskarżonej uchwale. Omawiany tu § 2 regulaminu, nawiązuje w zasadniczej części do treści art. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ( z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – przyp. autora) określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. A zatem, poprzez treść § 2, zaskarżony akt przekroczył zakres przedmiotowy, wyznaczony w art. 19 ust. 2. Kwestionowany § 2 umiejscowiony jest w Rozdziale I Postanowienia ogólne, stosując wykładnię systemową należy zatem stwierdzić, że treść tegoż przepisu ma wpływ na interpretację całej uchwały. Nadto, co również należy brać pod uwagę, przepis ten może być podstawą wprowadzania konkretnych uregulowań, zmierzających w kierunku sprzecznym z ustawą, a konkretnie ze wskazanym powyżej przepisem art. 19. Istotnym naruszeniem prawa jest również wskazanie w omawianym tu przepisie § 2 regulaminu, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przepisy art. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu, nie może być uwzględniona, albowiem w trakcie obowiązywania regulaminu, przedsiębiorstwo może uzyskać zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków. Odnośnie przepisów dotyczących minimalnego poziomu usług świadczonych przez zakład gospodarki komunalnej, regulamin odsyła w tym zakresie do rozporządzeń: Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (DZ.U. Nr 203, poz. 1718), Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (DZ.U. Nr 129, poz. 1108 ze zm.). Regulamin w swej treści nie zawiera przepisów, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli dotyczących minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odesłanie do odpowiednich rozporządzeń wykonawczych nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 2 pkt 1, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Określenie w § 32 regulaminu terminu, w jakim terminie odbiorca powinien dokonać zapłaty za usługę, stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a zakładem gospodarki komunalnej, do czego organ stanowiący zaskarżony akt, nie jest upoważniony. Treść umowy pomiędzy odbiorcą usług, a zakładem gospodarki komunalnej, podlega rygorom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny jakim będzie w tym przypadku organ podejmujący uchwałę, nie ma podstaw prawnych, aby wpływać na treść umowy. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, co do zarzutu iż treść regulaminu w istotnym stopniu narusza prawo, przez to że nie zawiera informacji o możliwościach i sposobach korzystania z zastępczego poboru wody, w przypadkach jej odcięcia z powodu zaległości w opłatach. Obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu, w wypadku odcięcia dostawy wody z powodu zaległości w opłatach, wynika z art. 8 ust. 2 ustawy. Zagadnienie, o którym tu mowa nie musi być jednak objęte regulacją regulaminu, o czym świadczy treść art. 19 ust. 2 ustawy, w którym to przepisie ustawodawca wymienia obligatoryjne elementy regulaminu. Kwestia zastępczego poboru wody, o której mowa w art. 8 ust, 2 ustawy, może być ujęta w regulaminie, jednak jej pominięcie w regulaminie nie stanowi naruszenia prawa. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ze względu na znaczny zakres stwierdzonych w uchwale uchybień prawnych, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.