II OSK 487/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Po 366/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] nr [...] 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. S. kwotę 1200 zł (tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 366/06 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] wydaną w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] ustalił jednorazową opłatę dla A. S. w wysokości 2.250,15 zł, z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] w C. spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B. i C.. Organ podał, że przedmiotowa nieruchomość w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod użytki rolne. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] nastąpiła zmiana przeznaczenia działki na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Następstwem zmiany był wzrost wartości działki, co zostało potwierdzone opinią rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...]. Stosownie do § 7 uchwały Rady Gminy T. nr [...] procentowa stawka opłaty za wzrost wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 15 %, co w tej konkretnej sprawie oznacza opłatę w wysokości 2.250,15 zł. A. S. odwołując się od decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., poprzez brak odliczenia od naliczonej opłaty poniesionych na nieruchomość nakładów. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ ocenił, że całe postępowanie w sprawie prowadzone było zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczył również, że ustawa o gospodarce gruntami oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obecnie możliwości pomniejszenia wyznaczonej opłaty o wartość poniesionych przez właściciela nieruchomości nakładów w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia nieruchomości, nawet jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. S. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 138 ze zm.), art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 107 k.p.a. Podniósł ponadto, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie. Przy czym opłata nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed i po zmianie planu. Niewątpliwie wartość działki należącej do skarżącego wzrosła w związku z wejściem w życie uchwały z dnia [...] w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Sporządzony w trakcie postępowania administracyjnego operat szacunkowy stwierdza, że w związku ze zbyciem działki przez skarżącego jednorazowa opłata, przy uwzględnieniu uchwalonej stawki procentowej, wynosi 2.250,15 zł. Sąd podkreślił, że art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał możliwość pomniejszenia opłaty za wzrost wartości nieruchomości o wartość nakładów poniesionych między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jednak przepis ten został uchylony z dniem 22 września 2004 r. Wobec braku przepisów przejściowych, obowiązkiem organów było zastosowanie przepisu art. 37 powyżej ustawy w brzemieniu obowiązującym po 22 września 2004 r. Odnośnie zarzutów skargi Sąd zaznaczył, że na mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można stosować wcześniejszą ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem, że wniosek o wydanie decyzji administracyjnej złożono przed 11 lipca 2003 r., tj. dniem wejścia w życie wskazanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W sprawie taka sytuacja nie mogła mieć miejsca, gdyż działka została sprzedana w [...]. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił swoją decyzję, zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Decyzja ta zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem stosownych przepisów ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, również na okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym wskazana ustawa nie zawiera podstaw do pomniejszenia ustalonej opłaty o wartość kosztów mających wpływ na wartość nieruchomości. Sąd wydał wyrok w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. A. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia wyroku i wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego: - art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu po 22 września 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a nadto przepisu art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie przyczyn stosowania prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania, a przez to naruszenie zasady nieretroakcji stanowiącej podstawę porządku prawnego Polski i innych państw Unii Europejskiej. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w latach [...] –[...] dokonał nakładów w kwocie 5.345.551 zł wpływających na wzrost wartości jego działki i czynił to w przekonaniu, że nakłady zostaną odliczone od opłat planistycznych przewidzianych w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto część nieruchomości, na którą skarżący czynił nakłady została sprzedana w czasie obowiązywania przepisów o odliczaniu wartości nakładów od opłaty za wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok narusza art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż powinien on mieć zastosowanie do czynności obywatela dokonywanych – podjętych w czasie jego obowiązywania. Zatem stan prawny po 22 września 2004 r., nie mógł być podstawą do rozstrzygnięcia w sprawie. Takie działanie to przejaw niedozwolonej retroakcji. Skarżący powołał się przy tym na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2006 r. I FSK 959/05 (publ. OSP 2007/1/8). Konsekwencją było również naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności i demokratycznego państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do regulacji art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r., opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało pomniejszyć o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego w okresie między uchwaleniem (zmianą) planu, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. przytoczona wyżej regulacja art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została uchylona. Brak przepisów przejściowych w tej mierze spowodował, że organy administracji orzekające w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji przyjęły, a Sąd ten pogląd podzielił, że w takiej sytuacji z dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji brak jest podstaw do uwzględnienia możliwości dokonania odliczeń wartości poniesionych nakładów, nawet wówczas, gdy nakłady te poczynione zostały w dacie obowiązywania regulacji art. 37 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy. Poglądu takiego, zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, nie sposób podzielić. Wprawdzie należy zgodzić się z organami administracji oraz Sądem pierwszej instancji, że co do zasady wiąże stan prawny w dacie orzekania, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Jednakże nie sposób nie zauważyć, że wówczas, gdy zmiana niesie niekorzystne skutki dla strony, stosowanie wskazanej zasady naruszałoby wartości demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a takim państwem jest z mocy art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska. Zatem, jeżeli decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, w rozpoznawanej sprawie po uchyleniu ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odbierającej możliwość odliczenia od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego, mających wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, to trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 2001 r. PRN 34/91, Lex nr 10905) regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993). Sprawdzenia czy w danych wypadku taki ważny interes występuje dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej – Trybunał lub sąd (por. uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r. OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101). Wskazać należy, że w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne jest arbitralne znoszenie lub ograniczanie praw podmiotowych przysługujących jednostce. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest wprawdzie dopuszczalne, gdy przemawia za tym inny prawnie chroniony interes publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenia swoimi prawami. Za wyżej zaprezentowanym poglądem przemawia też zasada pewności prawa, która w szczególnie silny sposób działa tam, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. W konsekwencji należy opowiedzieć się za poglądem, według którego w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość i takiego sposobu stosowania prawa zasadnie oczekiwał w niniejszej sprawie skarżący. Z kolei organy administracji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, nie robiąc tego, zasadnymi uczyniły zarzuty skargi kasacyjnej. W świetle powyższego wywodu nie ulega wątpliwości, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., uchylającej ten przepis, nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o poniesione nakłady. W tym też kierunku idzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 20 grudnia 2006 r., II OSK 626/06 oraz z dnia 29 czerwca 2007 r., II OSK 988/06). Natomiast brak jest podstaw, aby można było podzielić zarzut naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane niniejszym przepisem. Nadto kwestia naruszenia zasady nieretroakcji jest zagadnieniem związanym ze stosowaniem w niniejszej sprawie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Zatem należało uznać, że brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie omówione wyżej naruszenie prawa materialnego, co umożliwia uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji organów administracji publicznej obu instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 193 w związku z art. 200 p.p.s.a.