II SA/Gd 955/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 7 grudnia 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał T. i R. A. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (letniskową), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. B. gmina K. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z tym, iż przedmiotowy obiekt został pobudowany przed dniem 1 stycznia 1995r., w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Ustalono, że w 1994r. T. i R. A., bez wymaganego pozwolenia na budowę pobudowali na działce nr [...] wymieniony wyżej obiekt. Działka użytkowana jest w celu rekreacji indywidualnej, natomiast teren, na którym jest położona stanowi N. P. K.. Obowiązują w nim szczególne rygory określone rozporządzeniem Wojewody z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim nakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 27, poz. 139, ze zm.). Przepisy te zakazują na terenie N. P. K. m.in. pogarszania walorów krajobrazowych oraz lokalizowania i budowy domów letniskowych. Organ stwierdził, że budowa nastąpiła samowolnie, na terenie szczególnie chronionego krajobrazu nadmorskiego, zaś przesłanka rozbiórki wynikająca z innej ważnej przyczyny brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i R. A. domagając się jej uchylenia. Zarzucili organowi nadzoru budowlanego obrazę przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, polegające na sprzeczności istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 kpa oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Odwołujący się zarzucili w odwołaniu błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, uniemożliwienie stronom wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego przez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów i dowodów oraz przeprowadzenie bez udziału stron oględzin przedmiotowej nieruchomości. W dacie nabycia oraz wybudowania obiektu tj. w okresie od marca do października 1994r. wymieniona działka nie wchodziła w skład N. P. K., zaś do czasu zakończenia budowy nie obowiązywały jeszcze przepisy powołanego w decyzji rozporządzenia Wojewody z dnia 8 listopada 1994r. W czasie budowy inwestycja nie pozostawała w kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obecnie wobec braku ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy K., niemożliwe jest ustalenie czy budynek jest zgodny, czy też niezgodny z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się wskazali ponadto, że przedmiotowy obiekt wybudowali na cele gospodarcze w związku z zamiarem prowadzenia działalności rolniczej w niewielkich rozmiarach, nie pełni zaś funkcji rekreacji indywidualnej (letniskowej). Decyzją z dnia 22 września 2005r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. –Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że będące przedmiotem nakazu rozbiórki obiekty budowlane wybudowane zostały w 1994r., co wynika z wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia 6 grudnia 2004r. Przedmiotowe obiekty powstały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym zastosowanie co do nakazu rozbiórki na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. znajdzie przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na działce leżącej na terenie N. P. K., na którym obowiązują szczególne rygory, między innymi zakaz lokalizowania i budowy nowych domów letniskowych i ogrodów działkowych, na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 8 listopada 1994r. zmienionego rozporządzeniem Nr [...] z dnia 3 września 1998r. (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 59, poz. 294). Powyższa okoliczność stanowi "ważną przyczynę" uzasadniającą przymusową rozbiórkę w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. wynika, że jedynie pierwsza przesłanka odnosi się do przepisów obowiązujących w okresie budowy (budowa bez pozwolenia). Każda inna przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Zatem wpisanie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, wraz z wybudowanym na niej obiektem budowlanym w obszar N. P. K. powoduje, że również w przypadkach wcześniejszych samowoli budowlanych organ obowiązany jest uwzględnić wprowadzone zakazy i ograniczenia według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję budynku gospodarczego potrzebnego przy prowadzeniu przez skarżących sezonowych upraw ogrodniczych i łąkowych, gdyż z przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2004r. wizji lokalnej wynikało, że na przedmiotowej działce nie są prowadzone jakiekolwiek prace sezonowe, natomiast widać, że jest to teren leśny. Odnośnie zarzutu prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału strony organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienia zostały prawidłowo doręczone, a strona została pouczona o przysługujących jej prawach. Organ odwoławczy wskazał, że strona sześciokrotnie miała okazję wziąć udział w wizji lokalnej, lecz za każdym razem strona nie stawiała się, jak również pomimo wskazania przez organ odwoławczy takiej możliwości, nie powołała pełnomocnika do wzięcia udziału w wyznaczonej wizji. W ocenie organu odwoławczego działania strony mając na celu przewleczenie postępowania do czasu uchwalenia owego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. R. A. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jak w odwołaniu. Strona ponowiła w uzasadnieniu skargi zarzuty uprzednio podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2006r. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy, albowiem stawiennictwo skarżącego na rozprawie nie było obowiązkowe, a wniosek z dnia 20 listopada 2006r., zdaniem Sądu miał na celu wyłącznie nieuzasadnione przewlekanie postępowania toczącego się przed sądem. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego z dnia 22 września 2006r. o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 27 września 2006r. i wyznaczył kolejny termin rozprawy na dzień 22 listopada 2006r. Sąd nie dał wiary usprawiedliwieniu zawartemu we wniosku z dnia 20 listopada 2006r. o odroczenie terminu rozprawy. Wnioskująca uczestniczka postępowania – T. A. wskazała, że skarżący R. A. przebywa za granicą w celach służbowych, sama zaś jest cierpi na dokuczliwą i obłożną chorobę trwającą na razie do dnia 24 listopada 2006r., przy czym przedłożone zwolnienie lekarskie obejmuje wyłącznie okres od 21 do 24 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną, gdyż organ administracyjny nie naruszył prawa. W toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Jest również bezsporne, że obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wydane na podstawie delegacji ustawowej z powołanego wyżej przepisu rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.) przewidywało w § 44 ust.1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Natomiast z § 44 ust. 2 tego rozporządzenia wynikało, że pozwolenia na budowę nie wymagała m.in. budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Z kolei pod pojęciem "budynek tymczasowy", na podstawie § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.) rozumie się budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Sporny obiekt budowlany znajdujący się na nieruchomości skarżącego wymagał zatem pozwolenia na budowę na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił co następuje, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W myśl zaś art. 37 ust 2 powołanej wyżej ustawy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Z okoliczności niniejszej sprawy wynikało, że obiekt budowlany wybudowany przez skarżącego na działce położonej w K. B. w gminie K. spełnia przesłankę niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, ponieważ zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Na dzień wydania decyzji brak jest na terenie K. B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie rozporządzenia Wojewody Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 27, poz. 139), zmienionego rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 z dnia 3 września 1998r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 59, poz. 294) określono w § 2 ust. 1 pkt 1 aktualne granice N. P. K., utworzonego uchwałą nr IX/49/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 5 stycznia 1978r. (Dz. Urz. WRN w Gdańsku z 1978r. Nr 1, poz. 3) i stosownie do tych zapisów działka skarżącego zlokalizowana jest na obszarze wymienionego Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Zdaniem Sądu prawidłowo uznał organ odwoławczy, że w sprawie występują inne ważne przyczyny, które mogą uzasadniać rozbiórkę, o czym mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Organ II instancji powołał się przy tym na szczególne rygory, między innymi zakaz zabudowy letniskowej, wynikające z cytowanego rozporządzenia Wojewody Nr 11/98. Zgodzić się trzeba, że szczególna ochrona wynikająca z ustanowienia w sposób prawem przewidziany terenu krajobrazu chronionego oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń, w szczególności dotyczących zabudowy, stanowi "inną ważną przyczynę", o której mowa w art. 37 ust. 2. W dacie wydania decyzji organu drugiej instancji obowiązywała ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004r., uchylając zgodnie z art. 161 ustawę z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1189 i Nr 145, poz. 1623, z 2002r. Nr 130, poz. 1112 oraz z 2003r. Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568 i Nr 203, poz. 1966). W myśl przepisu art. 157 dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. W stanie prawnym wynikającym z ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r., na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że w dacie orzekania przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniał stan prawny, zgodnie z którym ustanowiony na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego N. P. K., w granicach obejmujących działkę skarżącej, ustanawiał zgodnie z rozporządzeniem Wojewody 11/98 z dnia 3 września 1998r. szereg zakazów, w tym zakaz lokalizowania domów letniskowych. Nie ma przy tym znaczenia fakt, na który powołuje się skarżący, że jej działka w dacie nabycia nie znajdowała się w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego określonych przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia Wojewody Nr 5/94, zmienionego następnie rozporządzeniem Wojewody Nr 11/98. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2000r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 980/97 (nie publ.), że "poza pierwszą przesłanką (budowa niezgodnie z przepisami czyli bez pozwolenia), każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji". Sąd zwraca również uwagę, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego czy to w dacie budowy czy w dacie orzekania przez organy zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że teren jest przeznaczony pod zabudowę. Przywołać należy w tym miejscy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985r. III ARN 11/85 (OSNC 1986/3/40), w którym wyrażony został pogląd, iż terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Przeciwne stanowisko oznaczałoby w istocie uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej i sprzyjałoby nielegalnemu budownictwu, również letniskowemu. Tym samym orzeczenie nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie powinno było nastąpić, w ocenie Sądu, po ustaleniu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Jednakże naruszenie wymienionego wyżej przepisu prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem skutkiem prawidłowych ustaleń i oceny dokonanej przez organ nakaz rozbiórki uzasadniony jest także innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Nie jest trafny zarzut skargi odnoszący się do naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79 § 1 kpa. Nietrafne były twierdzenia skarżącego co do sprzeczności istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego. Ustalenia dokonane przez organy obu instancji są prawidłowe i zgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Strona skarżąca z nimi nie polemizuje, w szczególności nie kwestionuje zasadniczego dla prawidłowej subsumpcji prawa materialnego kwestii ustalenia daty wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych. W aktach administracyjnych znajdują się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zawiadomienie o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin wraz z dowodami doręczenia ich stronie (k. 1 i 2 akt administracyjnych). Pomimo zawiadomień, skarżący nie stawił się na oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 4 września 2000r. W związku z powyższym doręczono stronie protokół oględzin wraz z wezwaniem do ustosunkowania się do jego treści. Skarżący został prawidłowo zawiadomiony o kolejnych terminach oględzin nieruchomości w dniach 30 sierpnia 2004r. oraz 8 października 2004r., na których również się nie stawił usprawiedliwiając jedynie niestawiennictwo w dniu 8 października 2004r. Protokół oględzin z dnia 8 października 2004r. również został doręczony skarżącemu celem ustosunkowania się do jego treści. Również w toku postępowania odwoławczego skarżący był prawidłowo zawiadamiany o terminach oględzin nieruchomości w dniach 28 lutego 2005r., 5 kwietnia 2005r. oraz 31 maja 2005r. Skarżący nadesłał usprawiedliwienia dotyczące braku możności udziału w oględzinach w w/w terminach. Zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2005r. zwrócono się do skarżącego o ustalenie w ciągu 1 miesiąca dogodnego dla niego terminu oględzin nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe skarżący podał, że termin oględzin nie może zostać wyznaczony w miesiącach lipcu i sierpniu 2005r. z uwagi na urlop za granicą, a decyzję co do terminu przeprowadzenia oględzin będzie mógł podjąć po dniu 5 września 2005r. Z powyższego wynika, że skarżący miał zapewnioną możliwość udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, a także wypowiedzenia się co do tego dowodu, zatem zarzut naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 kpa należało uznać za bezzasadny. Orzekając o rozbiórce obiektu budowlanego organ administracyjny zobowiązany jest do zbadania istnienia ustawowych jej przesłanek. Ponieważ prawidłowo organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie stwierdziły zaistnienie przesłanek rozbiórki, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.