II SA/Wa 1471/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 88 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. domawiającą B. P. prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, iż B. P. jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji [...] – policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] maja 1999 r. Wymieniony zamieszkiwał wraz z żoną oraz córką w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w K., do którego tytuł prawny posiada ojciec – S. P. W dniu [...] października 2000 r. żona policjanta – M. P. – otrzymała ze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. przydział spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w S. o pow. użytkowej [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2, w którym wskazano, iż w przydzielonym lokalu mają obowiązek zamieszkiwać: M. P., B. P. oraz córka A. P. Wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2003 r. został rozwiązany związek małżeński B. i M. P. Wyrok nie orzekał o wspólnym mieszkaniu stron. Po uzyskaniu rozwodu przed Sądem Rejonowym w S. w dniu [...] maja 2005 r. byli małżonkowie zawarli ugodę sądową, w której stwierdzono, że w skład majątku wspólnego stron wchodzi własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu przy ul. [...] nr [...] w S. (pkt 1) oraz że B. P. i M. P. zgodnie dokonują podziału majątku wspólnego w ten sposób, że prawo do lokalu mieszkalnego wymienionego w pkt. 1 przyznają na wyłączną własność M. P. (pkt 2). Ponadto strony oświadczyły, że M. P. dokonała nakładu z majątku odrębnego na majątek wspólny w postaci pokrycia w całości środków na zakup przedmiotowego lokalu mieszkalnego (pkt 3). Raportem z dnia [...] października 2005 r. B. P. wystąpił do Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o przydział lokalu mieszkalnego. Na podstawie art. 10 i art. 61 kpa zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił B. P. prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W jego ocenie, zainteresowany zbył (zrzekł się) spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w S. i nie posiada uprawnień do przydziału lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji. Od powyższej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który nie podzielił zasadności podniesionych w nim zarzutów. Stwierdził, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej "lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi (...) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej (...)", jak również "w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt. 2, (...)". Z powołanych przepisów wynika, że negatywną przesłanką do przydziału lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji stanowi zarówno posiadanie, jak i zbycie prawa własności do lokalu spółdzielczego lub domu odpowiadającego co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ przyjął, że w znaczeniu prawno-cywilistycznym, wynikającym z art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego – zbycie prawa własności następuje nie tylko na podstawie umowy ekwiwalentnej, jak umowa sprzedaży, ale również innego rodzaju umów zobowiązująco-rozporządzających, jak umowy zamiany, darowizny lub inne umowy zobowiązujące do przeniesienia własności, np. podział majątku wspólnego rozwiedzionych małżonków. Organ wskazał, że do [...] października 2000 r. B. P. przysługiwało prawo do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego (o pow. mieszkalnej [...] m2) położonego przy ul. [...] nr [...] w S., albowiem spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego uzyskane w drodze przydziału, w czasie trwania małżeństwa, przez którekolwiek z małżonków, jest ich wspólnym prawem. Fakt ten potwierdził Sąd Okręgowy w K., który wyrokiem z dnia [...] marca 2003 r. (Sygn. akt [...]), rozwiązując związek małżeński B. i M. P., nie orzekł o wspólnym mieszkaniu stron (pkt 4 wyroku). Przedmiotowe mieszkanie zapewniało zainteresowanemu należne normy zaludnienia, legitymował się bowiem uprawnieniami do 3 norm (wnioskodawca, żona M., córka A.), tj. do lokalu od 21 m2 do 30 m2 pow. mieszkalnej. A zatem, skoro skarżący dobrowolnie zbył prawo do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego na rzecz byłej żony M., na podstawie dokonanego w dniu [...] maja 2005 r. przed Sądem Rejonowym w S. podziału majątku wspólnego, to w świetle powołanych uregulowań prawnych, jak i zaistniałego stanu faktycznego nie spełnia on przesłanek do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, nie znajduje również uzasadnienia podnoszony zarzut, iż decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nie zawiera podpisu w formie nakazanej przepisami art. 107 § 1 kpa. Stosownie do postanowień art. 107 § 1 kpa, decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. podpis wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przepisy kodeksu nie definiują pojęcia "podpis". Nie sposób jednak przyjąć, iż jego postanowienia używają tego pojęcia w rozumienia wykraczającym poza jego znaczenie stosowane powszechnie w języku polskim. Słownik języka polskiego PWN definiuje go jako: nazwisko (imię), rzadziej godło, inicjały, napisane zwykle własnoręcznie. W znaczeniu urzędowym nabiera on cech potwierdzenia pisma, nadania mu ważności poprzez napisanie własnego nazwiska. Zatem w postępowaniu mającym znaczenie prawne istotę podpisu stanowi własnoręczne umieszczenie (napisanie) własnych inicjałów bądź słów (znaków) pozwalających na indywidualizację składającego podpis (imię, nazwisko), przy czym immanentną jego cechą będzie w tym przypadku określony skutek prawny – nadanie dokumentowi niejako rangi formalnej (ważności). Wskazany wyżej przepis nakazuje złożyć podpis wraz z dokonaniem innych czynności (podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego). W zwykłym literalnym brzmieniu powyższe oznacza, iż osoba uprawniona do podpisania decyzji administracyjnej powinna ją własnoręcznie podpisać oraz już niekoniecznie własnoręcznie (a więc w jakikolwiek sposób) zamieścić pozostałe informacje. Zwykle dokonuje tego za pomocą odcisku pieczęci służbowej. W tym świetle, bez znaczenia jest więc, czy sam podpis jest czytelny dla adresata. Ważne jest, aby został złożony własnoręcznie wraz z informacjami pozwalającymi bezsprzecznie określić organ dokonujący tej czynności. W ocenie organu odwoławczego, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. zasadnie odmówił zainteresowanemu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P. zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie podpisania decyzji zgodnie z przepisami art. 107 § 1 kpa. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie zamieszkiwał w lokalu spółdzielczym przy ul. [...] nr [...] i nie nabył ograniczonego prawa rzeczowego – spółdzielczego własnościowego prawa do powyższego lokalu, a co za tym idzie, nie mógł zrzec się tego prawa. W jego ocenie, dokonana przez organ interpretacja art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, sprowadzająca się do przyjęcia, że odstąpienie od roszczeń majątkowych wobec byłego małżonka wyklucza przyznanie lokalu mieszkalnego, jest niezgodna z intencją ustawodawcy. Wymieniony przepis dotyczy takich sytuacji, kiedy policjant w służbie stałej ma już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania lokalu mieszkalnego, czy domu jednorodzinnego nadającego się w całości do zamieszkania. Skarżący podniósł ponadto, iż organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieuprawnionego stosowania w stosunkach publicznoprawnych norm prawa cywilnego. Wskazał też na nieprawidłowości w zakresie podpisania decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty podane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne – o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej – sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującymi w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z .punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw zasługuje na uwzględnienie. Podstawą decyzji odmawiającej skarżącemu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego jest przyjęte przez organy obu instancji stanowisko, iż policjant zbył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego na rzecz byłej żony, na podstawie dokonanego w dniu [...] maja 2005 r. przed Sądem Rejonowym w S. podziału majątku wspólnego, w związku z czym, w świetle art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji nie spełnia on przesłanek do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi bowiem, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi m.in. w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w punkcie 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Organ decyzyjny, wskazując na treść przepisu art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego, przyjął, iż zbycie prawa własności następuje nie tylko na podstawie umowy ekwiwalentnej, jak umowa sprzedaży, ale również na podstawie takich umów zobowiązująco-rozporządzających, jak zamiany, darowizny lub innych umów zobowiązujących do przeniesienia własności i uznał za taką umowę dokonany na podstawie ugody podział majątku wspólnego rozwiedzionych małżonków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonana w sprawie wykładnia przepisu art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, dotyczącą zbycia lokalu nie może być uznana za prawidłową. Nie uwzględnia bowiem tej okoliczności, iż przesłanki materialnoprawne podziału majątku i wchodzącego w jego skład spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego wynikają z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 31-47) i ustawy z dnia 15 grudnia 2002 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116). Przepis art. 42 k.r.o. stanowi, iż od chwili ustania wspólności ustawowej stosuje się odpowiednio do majątku, który był nim objęty, przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Zmiana charakteru tego prawa następuje przez podział majątku wspólnego małżonków. Treść zawartej przez byłych małżonków P. ugody sądowej wskazuje, iż spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...] wchodziło w skład ich majątku wspólnego. Jego podział nastąpił w wyniku ugody sądowej w ten sposób, że prawo do lokalu mieszkalnego zostało przyznane na wyłączną własność M. P. bez spłaty na rzecz B. P. Strony bowiem zgodnie oświadczyły, że uczestniczka postępowania, M. P., dokonała nakładu z majątku odrębnego na majątek wspólny w postaci pokrycia w całości środków na zakup tego lokalu. Prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej jest prawem zbywalnym. Z chwilą przydziału prawa do lokalu staje się ograniczonym prawem rzeczowym na nieruchomości spółdzielczej. Jednakże charakter rzeczowy tego prawa różni się w sposób istotny od charakteru innych ograniczonych praw rzeczowych. Nie ma przeszkód, jak wskazują to komentatorzy Kodeksu cywilnego, aby do zbycia własnościowego prawa do lokalu stosować w drodze analogii przepisy o przeniesieniu własności. Wynikają z tego następujące konsekwencje: zbycie spółdzielczego prawa do lokalu jest czynnością prawną rozporządzającą, przy czym u jej podłoża leży zawsze umowa zobowiązująca (sprzedaż, zamiana, darowizna lub inne zdarzenie (np. zapis). Takiego zbycia prawa, jak wyżej przedstawione nie sposób dopatrzeć się przy podziale majątku wspólnego dokonanego w wyniku ugody zawartej pomiędzy byłymi małżonkami. Ugodą sądową byli małżonkowie B. i M. P. dokonali zniesienia współwłasności i podziału majątku wspólnego, w skład którego wchodziło spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, a nie zbycia własnościowego prawa do lokalu. Pojęcie i cel ugody w znaczeniu prawa materialnego określa art. 917 kc. Stanowi on, iż przez ugodę strony czynią wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Z powyższego wynika, iż ugoda jest umową zawartą przez strony w granicach ich swobodnej dyspozycji, na tle istniejącego już między nimi stosunku cywilnoprawnego, w której czynią sobie wzajemne ustępstwa. Zatem rozporządzenie w ugodzie sądowej przez jednego z byłych małżonków w ramach podziału majątku wspólnego przysługującym mu udziałem w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego i wyrażenie zgody na przyznanie przedmiotu tego prawa byłemu małżonkowi, nie mieści się w pojęciu zbycia, o którym mowa w przepisie art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Termin "zbyć", "zbywać", jak podaje Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. Stanisława Dubisza, wyd. Naukowe PWN (tom 4), Warszawa 2003 r., oznacza sprzedać (sprzedawać), odstąpić (odstępować) coś za pieniądze, pozbyć się czegoś przez sprzedaż". Wykładnia gramatyczna pojęcia "zbycie" wskazuje, iż chodzi tu o zbycie ekwiwalentne, za pieniądze, na rzecz osoby trzeciej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, po ustaniu wspólności majątkowej, byli małżonkowie, dokonując zniesienia współwłasności, dokonali podziału majątku wspólnego przez przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego jednemu z uprawnionych. Zawarcie takiej ugody nie może być utożsamiane ze zbyciem prawa do lokalu w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, iż przepis art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji ma zastosowanie w razie zbycia własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. W niniejszej sprawie kwestia, czy lokal, o którym wyżej mowa, stanowił odrębną nieruchomość, w myśl art. 136 kc, nie była w ogóle przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Nie można też uznać za prawidłowe działanie organu, jak w niniejszej sprawie, wszczynającego postępowanie z urzędu w sytuacji, gdy policjant raportem z dnia [...] października 2005 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o przydział lokalu mieszkalnego. Postępowanie administracyjne w sprawie przydzielenia lokalu wszczynało zatem złożenie wniosku. W postępowaniu tym istniała możliwość wydania decyzji także odmawiającej przydzielenia lokalu, bez potrzeby wszczynania z urzędu postępowania w tym przedmiocie. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania przez zaniechanie podpisania decyzji zgodnie z przepisami art. 107 § 1 kpa. Decyzja organu odwoławczego została wydana z upoważniania Komendanta Głównego Policji przez Dyrektora [...] Policji Komendy Głównej Policji, [...] R. B. Upoważnienie to wynikało z decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Koniecznym elementem decyzji określonym w art. 107 § 1 kpa jest m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przedmiotowa decyzja te elementy zawiera. Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.