II SA/Rz 521/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Ż. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 3 KPA po rozpoznaniu wniosku M. Ż. następcy prawnego J. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi W. utrzymało w mocy przedmiotową decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że J. Ż. wnioskiem z dnia 15 marca 2004 r. domagał się stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi W. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1976 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. W decyzji pouczono stronę o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. J. Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r., Nr II SA/Rz 551/04 odrzucił skargę (postanowienie uprawomocniło się w dniu 21 lutego 2006 r.). W dniu 8 grudnia 2005 r. do Kolegium wpłynął wniosek M. Ż. następcy prawnego J. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi W. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ II instancji uznał, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był zbędny. W zaskarżonej decyzji stronę błędnie pouczono o możliwości skierowania skargi do sądu administracyjnego zamiast o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Błędne pouczenie w decyzji co do przysługujących środków odwoławczych nie może zaś szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 kpa). Rozpoznając merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, że nie może on zostać uwzględniony. Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Gminy wydane zostało na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwuinstancyjnym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.). Zarządzenie to stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu KPA. Ani przepisy prawa materialnego dotyczące ustalania terenów budowlanych przejmowanych na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani też przepisy KPA nie przewidywały możliwości wzruszania tego rodzaju zarządzeń na drodze postępowania administracyjnego, a wyłącznie -jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji - odnośne przepisy prawa materialnego przewidywały składanie uwag, wniosków i odwołań od projektów takiego zarządzenia. Stanowisko o tym, że ocena prawidłowości i wzruszenie zarządzenia wydanego na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie należy do kompetencji organu administracji działającego w trybie postępowania administracyjnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. I SA 2011/99 z dnia 8 lutego 2001 r. W wyroku tym stwierdza się wprost: "Zarządzenie (...) wydane na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (...) stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego". Skoro zarządzenie Nr [...] Naczelnika Gminy nie stanowi decyzji administracyjnej wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji było uzasadnione. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła M. Ż. i zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 11, 104, 107 § 1 i § 3 KPA oraz art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi domagała się uchylenia decyzji SKO z dnia [...] marca 2006 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy lub w przypadku uznania, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że stanowisko SKO, iż zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją w rozumieniu KPA jest błędne. Zaskarżona decyzja posiada wszystkie cechy dające podstawę do uznania jej za decyzję administracyjną: * została wydana przez organ w sposób władczy - właściciel nieruchomości przejętej na rzecz Państwa nie godził się na dobrowolne odjęcie mu prawa własności; * wskazywała podstawę prawną powszechnie obowiązującego prawa - art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.j. Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216, z późn. zm.); * rozstrzygała konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej - dotyczyła konkretnie oznaczonej nieruchomości - działek nr 362/1 i 362/3 położonych w R. oraz dotyczyła konkretnie oznaczonego właściciela nieruchomości - wnioskodawcy. Zaskarżone zarządzenie posiada, co najmniej minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej: * oznaczenie organu administracji wydającego akt - Naczelnika Gminy; * wskazanie adresata aktu - wnioskodawcy; rozstrzygniecie o istocie sprawy - o przejęciu nieruchomości na własność Państwa; - podpis osoby reprezentującej organ administracji - podpis Naczelnika Gminy; SKO jako podstawę uznania zarządzenia Naczelnika Gminy z dnia [...].06.1976 r. za akt prawa miejscowego podało art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.j. Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216, z późn. zm.) oraz pogląd prawny NSA wyrażony w orzeczeniu z 8 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2011/99. Organ zastąpił poglądem prawnym NSA rozważania, które winien był poczynić samodzielnie. Nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Narusza to przepis art. 107 § 3 KPA oraz art. 7 i 11 KPA. Wyrok NSA nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w żadnej sprawie sądowoadministracyjnej, a jedynie posiada walor interpretacji prawa o dużym autorytecie. Niemniej jednak oparcie się przez organ na autorytecie NSA nie zwalniało go od samodzielnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. SKO nieprawidłowo utożsamiło możliwość składania w toku postępowania uwag i wniosków z niemożliwością zaskarżenia zarządzenia - po jego wydaniu - jako rażąco naruszającego prawo i z tej przyczyny nieważnego. Przewidziane w ustawie o terenach budowlanych na obszarach wsi środki konsultacji projektu wyznaczenia terenów budowlanych z mieszkańcami wsi - uwagi i wnioski dotyczące projektu - dotyczyły wyłącznie takiego stanu faktycznego, gdy wyznaczenie terenów budowlanych odbywało się w trybie art. 3-6 ustawy. Natomiast w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, gdy istniał plan zagospodarowania przestrzennego - nie było możliwości wyznaczania projektu w trybie art. 3-6 ustawy i właściciele nieruchomości nie mieli tym samym możliwości zgłaszania uwag i wniosków do projektu. Ponadto uwagi i wnioski dotyczyły wyłącznie samego projektu wyznaczenia terenów budowlanych, a nie decyzji, na mocy której nastąpiło odjęcie wnioskodawcy prawa własności. Argument, iż ustawa nie zawierała unormowania w kwestii następstw rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w postaci możliwości domagania się stwierdzenia nieważności takiej decyzji nie jest zasadny - taką bowiem możliwość przewiduje ogólny przepis art. 156 KPA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w obrocie prawnym ostać się nie może. Przed rozpoznaniem środka zaskarżenia jakim w analizowanym przypadku jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązkiem organu II instancji było zbadanie, czy z przyczyn natury formalnoprawnej rozpoznanie środka zaskarżenia jest dopuszczalne. Niedopuszczalnym jest rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku, kiedy objęta wnioskiem decyzja nabrała waloru ostateczności, chyba, że wcześniej organ przywrócił stronie termin do złożenia takiego wniosku. W analizowanym przypadku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2004 r. została doręczona poprzednikowi prawnemu strony skarżącej w dniu 26.05.2004 r., dlatego 14. dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 9.06.2004 r. Po tym terminie objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja stała się ostateczna. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność wadliwego pouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł zostać przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzony po uprzednim przywróceniu skarżącemu - w trybie art. 58 KPA - terminu do jego wniesienia. Wskazać należy, że M. Ż. wniosek takowy złożyła, jednak SKO nie rozpoznało go uznając za zbędny. Organ odwołał się w tej materii do brzmienia art. 112 KPA, który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej materii jest błędne. Fakt wadliwego pouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowej decyzji nie zmienia faktu, że stała się ona ostateczna. Okoliczność wadliwego pouczenia uzasadnia ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 KPA, oczywiście o ile zachodzą w analizowanym przypadku wszystkie przesłanki w tym przepisie przewidziane. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać postanowienie NSA z 9.07.1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z 27.10.1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z 27.02.1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z 30.01.1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza postanowienia NSA z 1.07.1998 r., sygn. akt III SA 230/97 gdzie Sąd stwierdził, że : "Wprawdzie art. 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Mając na uwadze okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że organ ten rozpoznał środek zaskarżenia od decyzji, która nabrała waloru ostateczności. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 KPA zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie zachodzenia przesłanek określonych w art. 156 KPA obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Charakter stwierdzonego naruszenia prawa uniemożliwia Sądowi merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.