II SA/Gl 139/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, w związku z budową budynków mieszkalnych przy ul. C. [...] i [...] w K., przed organami nadzoru budowlanego prowadzone były różne postępowania związane z legalnością i prawidłowością wykonanych robót. W postępowaniach tych wydawane były przez organy administracji rozstrzygnięcia, niejednokrotnie zaskarżane do sądu administracyjnego. Stroną tych postępowań była m. in. B. R., w której imieniu występował pełnomocnik radca prawny A. R. Wydawane decyzje, co potwierdzają akta sprawy, były w przeważającej liczbie przypadków kierowane na adres kancelarii pełnomocnika "A" – Biuro Prawne Spółka Jawna w K. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy wznoszeniu budynków przy ul. C. nr [...] i [...] w K. Decyzja została doręczona na adres Biura Prawnego A. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. R., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. R. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając iż nastąpiło to po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Biuro Prawne A w imieniu B. R. Decyzja została przesłana na adres Biura Prawnego. Po uchyleniu obu tych decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1691/03 Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał akta sprawy do organu stopnia powiatowego, podając m. in. że stroną tego postępowania jest B. R. Wezwanie do udziału w oględzinach zostało przesłane na adres kancelarii A Biuro Prawne dla radcy prawnego A. R. Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości robót budowlanych, wykonanych w okresie od [...] r. do [...] r. przy budowie budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. C. w K. Decyzja ta została doręczona radcy prawnemu A. K. na adres kancelarii. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone odwołaniem z dnia [...] r. W piśmie, sporządzonym na popierze firmowym kancelarii A Biuro Prawne podano, iż stroną wnoszącą odwołanie jest B. R., zamieszkała w K. przy ul. Z. [...], reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. R. Odwołanie została podpisane za stronę przez pełnomocnika. Przesyłając to odwołanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pochodzi ono od B. R. W następnej kolejności organ odwoławczy pismem z dnia [...] r. wezwał B. R. do uzupełnienia odwołania poprzez dostarczenie, w terminie 3 dni, pełnomocnictwa udzielonego rady prawnemu A. R. Wezwanie zostało doręczone [...] r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze podając, że przedmiotem rozpoznania było odwołanie wniesione przez B. R. reprezentowaną przez pełnomocnika A. R. W uzasadnieniu podano natomiast, że odwołanie od decyzji I instancji wniósł A. R., nie będąc stroną postępowania ani nie posiadając pełnomocnictwa B. R. Wskazano, że B. R. została wezwana do uzupełnienia odwołania o pełnomocnictwo. Podano, że wezwania takie w formie telefonicznej kierowano do Biura Prawnego A. Ponieważ ani B. R., ani radca prawny A. R. nie przedłożyli wymaganego pełnomocnictwa, w związku z czym orzeczono o umorzeniu postępowania, albowiem A. R. nie jest stroną postępowania i nie przysługuje mu prawo wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego B. R. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz niezwłoczne rozpatrzenie jej odwołania od decyzji z dnia [...] r. Podała, że sprawa toczy się od roku [...] a radca prawny A. R. w oparciu o udzielone mu pełnomocnictwo, reprezentuje ją od samego początku. Wyjaśniła, że nie zareagowała na wezwanie o pełnomocnictwo, albowiem pełnomocnictwo takie od lat znajduje się w aktach sprawy, nadto do uzupełnienia takiego braku winien zostać wezwany pełnomocnik. Skarżąca podniosła, że wezwanie telefoniczne, na jakie powołuje się organ odwoławczy, nie znajduje uzasadnienia w sprawie, zaś art. 55 k.p.a nie może mieć zastosowania. Nadto zauważyła, że odwołanie zostało niewątpliwie złożone w jej imieniu i brak jest podstaw do twierdzenia, że wniosła je osoba nie będąca stroną. Zwróciła uwagę na niekonsekwencję w argumentacji organu, albowiem po przyjęciu, że wnoszącym to odwołanie jest A. R., organ nie doręczył mu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, zainicjowane rzekomo przez niego osobiście. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w sprawie brak jest pełnomocnictwa udzielonego A. R. Podniesiono, że wezwanie pełnomocnika do usunięcia tego braku mogło wywołać protest strony. Organ zatem w ten sposób działał na korzyść strony. Wątpliwości organu co do legitymacji pełnomocnika uzasadnia fakt, że B. R. wniosła w przeszłości zażalenie osobiście. Równocześnie wskazano, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych. Jak wynika z ustaleń Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, w stosunku do którego dokonano wadliwej kwalifikacji prawnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z akt sprawy i ze znanych organowi okoliczności faktycznych w żadnej mierze nie można wywieść, iż odwołanie zostało wniesione przez radcę prawnego A. R. we własnym imieniu. Po pierwsze, treść złożonego odwołania wprost wskazuje kto jest stroną odwołującą się i w jakim trybie składane jest odwołanie. Również dotychczasowe, wieloletnie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego bezsprzecznie uniemożliwia przyjęcie takiego wniosku. Trudno jest uznać konkluzję organu odwoławczego, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania lecz przez inny podmiot. Wniosek taki stoi w sprzeczności ze stanem sprawy. Należy również zauważyć, iż konkluzja ta jest sprzeczna z ustaleniami samego organu odwoławczego, który zaskarżoną decyzję, zgodnie z jej brzmieniem, wydał po rozpoznaniu odwołania B. R., reprezentowanej przez pełnomocnika. Innym natomiast zagadnieniem jest kwestia wykazania przez pełnomocnika swego umocowania. W dostarczonych Sądowi aktach sprawy brak jest dokumentu takiego pełnomocnictwa. W oparciu o posiadaną dokumentację Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy akta te zwierają całą dokumentację związaną z prowadzonymi postępowaniami. Niewątpliwe jednak jest, że od roku [...] radca prawny A. R. występował w sprawie a organy traktowały go jako pełnomocnika i doręczały większość rozstrzygnięć, pism i zawiadomień. Praktykę taką stosował również Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Celowe zatem wydaje się zbadanie przez organ, czy w całości akt sprawy nie znajduje się przedmiotowe pełnomocnictwo, udzielone na piśmie lub do protokołu. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jeżeli organ stwierdzi brak takiego dokumentu w aktach, wówczas winien zwrócić się do pełnomocnika o jego dostarczenie, albowiem to właśnie pełnomocnik winien wykazać swoje umocowanie. Jeżeli takie pełnomocnictwo nie zostanie doręczone, brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie podpisane przez pełnomocnika zostało przez niego wniesione w imieniu własnym. Odwołanie pochodzi od wskazanej w nim strony postępowania. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, w złożonym odwołaniu wyraźnie zostało podane, iż stroną postępowania jest B. R., a odwołanie składane jest w jej imieniu. Odwołanie nie podpisane przez składającą je stronę dotknięte jest brakiem, który podlega usunięciu. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem odwołanie zawiera dane dotyczące adresu B. R. Wobec tego zastosowanie winien znaleźć przepis art. 64 § 2 k.p.a. przewidujący, iż jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (wymogiem takim jest podpis osoby wnoszącej), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem o rygorze pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie skierowane do B. R. winno zatem dotyczyć usunięcia braków odwołania poprzez jego podpisanie, a nie dostarczenia pełnomocnictwa. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien również uprzednio zbadać, czy w postępowaniu nadzwyczajnym została stwierdzona prawomocnie nieważność decyzji organu I instancji. W takim przypadku bezprzedmiotowym byłoby prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Brak prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii powoduje konieczność prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200, 2005 § 1 i 209 powołanej ustawy.