I OSK 179/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr) Jolanta Sikorska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 691/06 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wypłaty należności za wykonywanie zadań wykraczających poza obowiązki służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. na rzecz M. M. kwotę 146,40 (sto czterdzieści sześć złotych i czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz ze stawką podatku od towarów i usług. I OSK 179/07 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] w przedmiocie wypłaty należności za wykonywanie zadań wykraczających poza obowiązki służbowe, a także poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny. Skarżący M. M. będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej domagał się wypłaty należności za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe. Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia [...] odmówił skarżącemu wypłaty tych należności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) funkcjonariusz za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie. Warunki dodatkowego wynagrodzenia przy uwzględnieniu rodzaju zadań zleconych, wysokość i sposób obliczania wynagrodzenia, a także tryb jego wypłacania winien określić Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. Realizując właśnie to upoważnienie Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 14 sierpnia 1997 r. zarządzenie w sprawie warunków wynagradzania lekarzy - funkcjonariuszy Służby Więziennej za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (Dz. U. Ministra Sprawiedliwości Nr 3, poz. 29). W niniejszej sprawie, w ocenie organu szkolenie funkcjonariuszy, podjęte przez skarżącego nie było zadaniem zleconym przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S., wynikało zaś z dobrowolnego raportu zainteresowanego z dnia 5 lipca 2001 r. Ponadto zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1997 r. nie dotyczyło, jak argumentował dalej Dyrektor, zadań wykonywanych przez skarżącego. W związku z tym, po dokonaniu oceny powołanych powyżej przepisów oraz przedstawionych przez stronę dokumentów i posiadanej przez siebie dokumentacji Dyrektor uznał, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu wynagrodzenia stanowiącego rekompensatę za szkolenie grupy funkcjonariuszy. Od decyzji tej M. M. złożył odwołanie, w uzasadnieniu którego wskazał, iż w jego ocenie dodatkowe wynagrodzenie przysługuje za wykonywanie wszelkich czynności wykraczających poza obowiązki służbowe. W niniejszej sprawie poza zakresem obowiązków skarżącego pozostawało prowadzenie zajęć dla innych funkcjonariuszy, w tym przeprowadzone przygotowanie tych funkcjonariuszy do zawodów. Zdaniem skarżącego, treść art. 108 ustawy o Służbie Więziennej nie wskazuje aby wymagalność dodatkowego wynagrodzenia uzależniona była od tego, kto wystąpił z inicjatywą wykonywania tego rodzaju czynności. Fakt określenia przez Ministra Sprawiedliwości zasad przyznawania tego typu świadczeń tylko w odniesieniu do jednej grupy funkcjonariuszy - lekarzy, jak dodatkowo podniósł skarżący, jest bez znaczenia ponieważ jego uprawnienie do dodatkowego wynagrodzenia wynika z ustawy, a nie aktu wykonawczego, a zatem tylko w drodze ustawy, a nie zarządzenia można go prawa do tego wynagrodzenia pozbawić. W toku postępowania, a przed wydaniem przedmiotowej decyzji, jak podniósł skarżący, organ nie wydał ani jednego postanowienia o dopuszczeniu dowodu z konkretnego dokumentu (art. 75 § 1 w związku z art. 123 k.p.a.). Wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji nie zawierało wskazania przyczyn, z powodu których dowodom wskazywanym przez stronę organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, w ocenie skarżącego, organ naruszył przy wydawaniu kwestionowanego aktu art. 77 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący w całości materiału dowodowego. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że zakres obowiązków służbowych M. M. na zajmowanym stanowisku określony był w planach ochrony i obrony Aresztu Śledczego w S. obejmujących okres za, który zainteresowany domagał się wypłaty należności. Jego zdaniem dotyczy to zarówno obowiązków przypisanych starszym oddziałowym działu ochrony jak też pełniącym obowiązki dowódcy zmiany działu ochrony Aresztu Śledczego w S.. M. M., jak podniósł organ, pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. zwrócił się z prośbą wypłacenia mu dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe polegające na prowadzeniu szkoleń z zakresu techniki interwencji oraz walki wręcz dla funkcjonariuszy Aresztu Śledczego w S., jak też przygotowania zawodów i drużyny Aresztu Śledczego do udział w turnieju okręgowym. Działalność ta, jak wyjaśniał Dyrektor, była dobrowolna i wynikała z inicjatywy skarżącego. Nie wynikała ona z określonych obowiązków służbowych, czy też z umowy cywilnoprawnej podpisanej w tym zakresie ze skarżącym. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. podkreślił dodatkowo, iż ustawodawca w art. 108 ustawy o Służbie Więziennej nie określił warunków otrzymywania wynagrodzenia za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe. Nie określił również rodzajów tych zadań, wysokości i sposobu obliczania wynagrodzenia oraz trybu jego wypłacania. W związku z tym, w ocenie organu drugiej instancji, nie istniały podstawy prawne i faktyczne do wypłaty określonych przez skarżącego należności. Od tej decyzji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w uzasadnieniu której podtrzymał swoje stanowisko zawarte w złożonym wcześniej odwołaniu. Podkreślił, że z treści art. 108 ustawy o Służbie Więziennej nie wynika czy wykonywanie zadań wykraczających poza obowiązki służbowe ma następować z inicjatywy funkcjonariusza, czy też z inicjatywy konkretnego aresztu śledczego. W ocenie skarżącego, istotne przy rozpoznawaniu jego sprawy jest to czy funkcjonariusz faktycznie wykonywał czynności, które nie mieszczą się w zakresie jego czynności służbowych, a także czy jednostka organizacyjna Służby Więziennej zleciła mu wykonanie tych czynności. Jego zdaniem podstawą do odmowy wypłacenia mu tego rodzaju wynagrodzenia byłaby jedynie sytuacja, w której podjąłby się wykonania określonych czynności bez zlecenia, niejako wbrew woli swoich przełożonych, a tym samym wykonywałby czynności wykraczające poza zakres czynności służbowych. Wykonywanie czynności, o których mowa powyżej odbywało się jak zauważył na zakończenie skarżący na zlecenie władz Aresztu Śledczego w S. czyli za wiedzą i zgodą właściwych organów. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. wskazał, że w sprawach dotyczących pełnienia służby przez funkcjonariuszy więziennictwa, element administracyjnoprawny związany jest z załatwianiem spraw osobowych funkcjonariuszy. Niniejsza sprawa, jak wskazał Sąd, dotyczy wypłaty należności pieniężnych za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe. W ocenie Sądu I instancji, wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe, funkcjonariusz może otrzymać na podstawie art. 108 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej, tylko w przypadku, gdy warunki wynagradzania za takie zadanie określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o art. 108 ust. 3 tej ustawy. Niemniej jednak przepis, który przewidywałby wynagradzanie dla funkcjonariusza więziennictwa, za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe, a polegających na prowadzeniu szkoleń z zakresu technik oraz walki wręcz, nie został wydany. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, przedmiot niniejszej sprawy nie należy do katalogu wyszczególnionego w ustawie o Służbie Więziennej zawierającego i określającego sprawy osobowe funkcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że stosownie do treści art. 96 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia ( art. 97). Wynagrodzenie, o którym mowa w art.108 ustawy o Służbie Więziennej nie jest dodatkiem do uposażenia, jak dalej argumentował Sąd, lecz "innym świadczeniem pieniężnym funkcjonariuszy". Ponadto jak wynika z art. 31 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy tylko od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego przełożonego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro więc sprawa wynagrodzenia za czynności zlecone poza obowiązkami służbowymi funkcjonariuszy nie mieści się w pojęciu spraw osobowych nie może być ona załatwiana w trybie administracyjnym. W takiej sytuacji zarówno decyzja podjęta przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S., jak też decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. utrzymująca ją w mocy, zostały zdaniem Sądu I Instancji wydane bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje w sytuacji gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo gdy taki przepis jest, ale nie spełnia on wymagań podstawy prawnej do działania organów polegających na wydaniu decyzji administracyjnej. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej określa ścisłe ramy wydania decyzji w sprawie dotyczącej spraw osobowych funkcjonariuszy, natomiast art. 108 tej ustawy dotyczy szczególnych przypadków wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie zadań wykraczających poza obowiązki służbowe funkcjonariusza i nie mieści się w katalogu spraw osobowych. Od powyższego wyroku M. M. złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 31 ust. 2, art. 104 ust. 1 pkt 4 i art. 108 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważył, że Sąd I instancji stwierdzając nieważność decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i powołując się w tym zakresie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 2, art. 104 ust. 1 pkt 4 i art. 108 ustawy o Służbie Więziennej, doprowadził w rezultacie do uznania, że sprawa z zakresu wypłaty należności za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe funkcjonariuszy Służby Więziennej nie jest sprawą administracyjną. W ocenie pełnomocnika skarżącego pogląd Sądu I instancji w tym zakresie nie jest trafny. Zgodnie z utrwalonym już w tej kwestii stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy ze stosunku służb mundurowych należą do spraw administracyjnych. Pełnomocnik M. M. zauważył, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 marca 2001 r. (OPS 17/2000, ONSA 2001/3, poz. 10) wyjaśnił, iż stosunek administracyjnoprawny od cywilnoprawnego odróżnia typ relacji między stronami danego stosunku. Gdy relacja pomiędzy nimi oparta jest na zasadzie równości, a stosunek ma charakter ekwiwalentny, sprawa powstała na tle takiego stosunku ma charakter cywilny. Natomiast, gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności i podporządkowania to spór powstały na tle takiego stosunku ma charakter administracyjny. Stosunek dotyczący służby funkcjonariuszy Służby Więziennej to stosunek administracyjnoprawny, albowiem wyraża się on dużą intensywnością podporządkowania i dyspozycyjności funkcjonariusza. Tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżącego, sprawa o wypłatę należności za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe jest sprawą o charakterze administracyjnym. Ustawa o Służbie Więziennej w art. 104 ust. 1 pkt 4 oraz art. 108 ust. 1, jak dalej wyjaśniał pełnomocnik, posługuje się zwrotem "zadań zleconych", a więc zadań narzuconych podporządkowanemu podmiotowi. Podstawową cechą stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej jest obowiązek wykonywania poleceń służbowych wykraczających poza zakres obowiązków służbowych. Elementem zaś tego stosunku jest nierówność i podporządkowanie. Pełnomocnik skarżącego podkreślił ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 marca 2001 r. OPS 17/00 wyjaśnił, iż tylko sprawy o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe nie są sprawami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny porównując zapis art. 31 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 1996r., Nr 61, poz. 283) z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r., Nr 205, poz. 1737) doszedł do wniosku, że sprawa wynagrodzenia funkcjonariusza za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe nie mieści się w przedstawionym w § 1 w/w rozporządzenia katalogu spraw osobowych funkcjonariuszy. Ponadto zdaniem Sądu I instancji funkcjonariusz może otrzymać wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych w oparciu o przepis art. 108 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej tylko w przypadku, gdy warunki wynagrodzenia za takie zadanie określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o art. 108 ust. 3 ustawy. Natomiast przepis przewidujący wynagrodzenia funkcjonariusza więziennictwa za wykonywanie zadań zleconych wykraczające poza obowiązki służbowe, a polegających na prowadzeniu szkoleń z zakresu technik oraz walki wręcz nie został wydany. Obydwa przedstawione wyżej wnioski nie znajdują jednak oparcia w przepisach ustawy o Służbie Więziennej. Przepis art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wymienia w katalogu spraw osobowych, o których mowa w ust. 1, między innymi ustalenie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Ustęp 4 art. 31 ustawy określa tryb odwoławczy o decyzji w sprawach osobowych, a więc od decyzji dotyczących spraw wymienionych w ust. 2. art. 31. Artykuł 31 ustawy jest nadrzędny w stosunku do przepisów rozporządzenia z 27 listopada 2002r., które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 31 ust. 3 ustawy. Nie można zatem uznać, że do spraw osobowych należą wyłącznie sprawy wymienione w § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 listopada 2002r., a ustalenie dodatkowego wynagrodzenia za zadania zlecone do nich nie należy, bo nie zostało tam wskazane. Byłoby to sprzeczne z przywołanym wcześniej zapisem ustawowym. Pozostaje w tej sytuacji odpowiedzieć na pytanie, czy ustalenie dodatkowego wynagrodzenia za zadania zlecone wykraczające poza zakres obowiązków służbowych należy do katalogu spraw osobowych wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Z art. 96 ust. 1 w/w ustawy wynika, że funkcjonariusz otrzymuje uposażenie oraz inne świadczenie pieniężne określone w ustawie. O innych świadczeniach pieniężnych mówi art. 108 ust. 1 ustawy, stanowiący, iż funkcjonariusz za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992r. sygn. III AZP 27/92 stwierdził, że rozpoznanie sprawy o roszczenia pieniężne funkcjonariusza wynikające ze stosunku służbowego należy do właściwości organu administracyjnego. Sąd Najwyższy uznał też, że stosunek administracyjnoprawny od cywilnoprawnego odróżnia typ relacji między stronami stosunku, z których jedna jest organem administracji. Gdy relacja ta oparta jest na zasadzie równości stron, a stosunek ma charakter ekwiwalentny, sprawa powstała na tle takiego stosunku ma charakter cywilny. Natomiast, gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności, podporządkowania, a świadczenia z nim związane należą do zarządzającej i wykonawczej działalności organu administracji, spór powstały na tle takiego stosunku ma charakter administracyjny. Rozbieżności w orzecznictwie powstały wprawdzie na tle dochodzenia roszczeń o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariuszy Służby Więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe, nie dotyczyły on jednak świadczenia głównego, jakim jest wynagrodzenie za zadania zlecone. Wątpliwości te rozstrzygnięte zostały uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001r. OPS 17/00, w której sąd stwierdził, że sprawa o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Nie dotyczy to jednak żądania wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie zleconych zadań, o których mowa w art. 108 ust.1 ustawy. W tym wypadku relacje między organami administracji, a funkcjonariuszem nie jest oparta na zasadzie równości stron. Ustalenie prawa dodatkowego wynagrodzenia i określenie jego wysokości należy do organu administracji, któremu funkcjonariusz jest podporządkowany. Jest to zatem stosunek administracyjny, a wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej jest czynnością związaną z realizacją uprawnień funkcjonariusza wynikających z treści stosunku służbowego, służbowego czym mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Organy administracji były wobec tego właściwe do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a uznać należy za zasadny. Ponadto Sąd stwierdzając nieważność decyzji równocześnie wypowiedział się o merytorycznej zasadności żądania skarżącego stawiając w uzasadnieniu tezę, że wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe, funkcjonariusz może otrzymać w oparciu o art. 108 ust. 1 ustawy, tylko w przypadku gdy warunki wynagrodzenia za takie zadania określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy. Jednak rozstrzygniecie tej kwestii należy do organów administracji w postępowaniu dwuinstancyjnym i przy umożliwieniu skarżącemu skorzystania ze środków odwoławczych. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.