II SA/Ke 23/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2591/41 położonej w S.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Z.J. kwotę 1160 (tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA / Ke 23 / 06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z. J. od decyzji Starosty S. z dnia [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości, położonej w S. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr 2591/43 o pow. 191m2, 2591/44 o pow. 1902, 2591/45 o pow.195m2, 2591/46 o pow. 229m2,2591/47 o pow.256m2,2591/48 o pow. 259m2,2591/49 o pow. 164m2, 2591/50 o pow. 140m2, 2591/61 o pow.209m2, 2591/64 o pow. 30m2, 2591/66 o pow. 104m2, 2591/67 o pow. 124m2 - o łącznej powierzchni 2091m2 oraz orzekającej o odmowie zwrotu działki nr 2591/41 o pow. 2352m2 położonej w S. przy ul. P., na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda ustalił, że decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...]. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa od S. i S. J.ch nieruchomość oznaczona nr 72/1 o pow. 9006m2, położona w S. przy ul. P. z przeznaczeniem pod budowę domków jednorodzinnych spółdzielczych na osiedlu "W.". Decyzja ta została poprzedzona decyzją Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...]. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pod osiedle domków jednorodzinnych spółdzielczych "W.". Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2000r. Z. J. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o pow. 3500m2, która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] Starosta S. orzekł o zwrocie nieruchomości o łącznej powierzchni 0,1833 ha. Po rozpatrzeniu odwołania Z. J. Wojewoda decyzję tę uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie nieruchomości o pow. 2091m2 oraz odmówił zwrotu działek nr 2591/41 o pow. 2352m2 i nr 25912/42 o pow. 2639m2. Po rozpatrzeniu odwołania Z. J. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, że na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia albo że przed upływem 10 lat inwestycja została zrealizowana. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta S. wydał decyzję, od której odwołanie wniósł Z. J., zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy zwrotu działki 2591/41. Odwołujący podniósł, że działka ta, która miała zgodnie z decyzją wywłaszczeniową wchodzić w skład osiedla "W." nie została zagospodarowana. Od 1993r. stanowi ona własność Gminy, jest częścią gruntów przejętych przez Gminę od Spółdzielni, przeznaczoną pod zaplanowaną ulicę ale już miejską. Pomimo upływu tylu lat od wywłaszczenia stan działki nie wskazuje na budowaną tam ulicę, co potwierdza protokół z oględzin. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr 2591/41 tym, że stanowi ona pas gruntu pod ulicę P., w pasie tej działki wykonano sieć wodociągową, energetyczną, gazową i kanał sanitarny, które to prace wykonano w latach 1999-2002 i poniesiono na ten cel nakłady inwestycyjne. Do końca 2005r. planuje się położenie chodników i założenie oświetlenia. Nadto Starosta stwierdził, że ulica P. istnieje i odbywa się na niej ruch uliczny mimo, że nie jest ona w pełni urządzona. Droga jest konieczna jako dojazd do wybudowanych przy niej domków jednorodzinnych. Zwrot działki spowodowałby, że mieszkańcy osiedla zostaliby pozbawieni drogi dojazdowej do swoich posesji. W toku postępowania prowadzonego prze organ I instancji ustalono, że będąca przedmiotem wniosku o zwrot cała nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę domków jednorodzinnych spółdzielczych, zagospodarowanie terenu następowało zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr VII/30/77 WRN z dnia 20 czerwca 1977r. Na podstawie tego planu oraz uchwały Nr II/2/91 Rady Miejskiej z dnia 26.02.1991r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydent Miasta S. wydał w dniu 27 lipca 1998r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą dróg na osiedlu "W. V" w S.. Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Urzędu Miejskiego w S. Wydział Inwestycji Miejskich pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, energetycznej sieci zasilającej, ulic osiedlowych oraz oświetlenia ulicznego na terenie osiedla "W.". W wykonaniu tej decyzji Gmina S. wybudowała w latach 1999-2002 w pasie ulicy P. sieć energetyczną, wodociągową i kanał sanitarny. Została utwardzona asfaltem część ulicy P. - od ul. B. do styku działek nr 2592/42 i 2592/41. Gazociąg w pasie działki 2592/41 powstał staraniem mieszkańców w drugiej połowie 2002r.. W trakcie realizacji jest budowa kanału deszczowego. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowią, że przesłankę uzasadniającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność na cel określony przy wywłaszczaniu. Jednakże zdaniem Wojewody ego analiza orzecznictwa sądowego wskazuje na to, że od powyższego są wyjątki i pomimo niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, nie można orzec o jej zwrocie. Organ powołał się na wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29.05.2003r. /ONSA 2004/2/72/, zgodnie z którym nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Wojewoda wskazał, że w jego ocenie nieruchomość oznaczona jako działka nr 2592/41 została wykorzystana pod budowę ulicy P., zaliczonej na podstawie uchwały nr XX/211/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 25 maja 1987r., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa ego Nr 12 poz.149 do kategorii dróg lokalnych miejskich, i dlatego jego zdaniem należy podzielić stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu. Decyzję tę, w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. w części odmawiającej zwrotu działki nr 2592/41, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. J., zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 § 1 kpa. Skarżący podniósł, że przesłanki zwrotu nieruchomości są precyzyjnie określone w tych przepisach i ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje żadnych wyjątków. Zarzucił, że nie jest prawdą, że domki jednorodzinne byłyby pozbawione dojazdu, gdyż do tej pory dojazd do nich odbywał się istniejącą od kilkudziesięciu lat drogą - ulicą P., natomiast do działek nr 2591/36 i 2591 / 37 drogę można poprowadzić z każdej strony, a nie przez wywłaszczoną nieruchomość, gdyż działki sąsiadujące z tymi nieruchomościami stanowią w całości własność gminy. Podniósł nadto, że rozpoczęcie prac związanych z budową ulicy P. na spornej nieruchomości jest dopiero w planach, o czym świadczy zapis protokołu oględzin z dnia 1 lipca 2005r. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. O oddalenie tej skargi wniosła także Gmina S. podnosząc, że działka, o zwrot której ubiega się Z. J., stanowi wewnętrzną część ul. P. i co prawda nie jest jeszcze utwardzona, ale została uzbrojona w urządzenia infrastruktury technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw / Dz. U. Nr 141 poz. 1492 ze zm./ nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie decyzja, którą wywłaszczono rodziców skarżącego / których jest on jedynym spadkobiercą / stała się ostateczna w dniu [...] Skoro organy uzasadniając swoje stanowisko o odmowie zwrotu nieruchomości powołały się na dwie decyzje: z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z dnia 30 sierpnia 1998r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę kanalizacji, sieci wodociągowej i energetycznej oraz ulic osiedlowych, wskazując, że na podstawie tych decyzji doszło do zagospodarowania działki, oznacza to, że na nieruchomości tej ani w terminie 7 lat / który upływał w 1985r./ nie rozpoczęto żadnych prac, związanych z realizacją celu ani też ich nie ukończono do 1988r., co pozwalałoby na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy zdaje się przyznawać okoliczność, iż nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona a więc pod budowę osiedla domków spółdzielczych jednorodzinnych. Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko odnośnie zachodzącej przeszkody do zwrotu nieruchomości powołał się na rozszerzającą wykładnię art. 136 i 137, jaka jego zdaniem ma wynikać z wyroku w sprawie II SA/Gd 1206/01, w której to sprawie Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość ta okazała się wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Jednakże jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, w sprawie tej zachodziła taka sytuacja, że nieruchomość już w dniu 31 grudnia 1998r. / data związana z dyspozycją z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną Dz. U. Nr 133 poz.872 ze zm./ była zajęta pod drogę publiczną. W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności protokołów oględzin, zdaniem sądu wyrażony przez NSA w tym orzeczeniu pogląd, w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania. W protokole z oględzin z dnia 25 sierpnia 2000r. stwierdzono bowiem: "część nieruchomości pozostawiono pod projektowaną drogę a pozostałą dzierżawią właściciele działek sąsiednich". Z kolei w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2005r.stwierdzono: "działka 2591/41 stanowi nieurządzoną drogę. Droga została utwardzona przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Utwardzenie dotyczy ok. 6 m pozostała część zaniedbana, porośnięta trawą". Z powyższych opisów wynika jednoznacznie, że ani w dniu 31 grudnia 1998r., ani w sierpniu 2000r. ani też w lipcu 2005r. przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną a jedynie przeznaczona pod budowę drogi i o ile ta budowa miałaby być prowadzona na podstawie decyzji z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę ulicy osiedlowej, to w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych /Dz. U. Nr 204 z 2004r. poz. 2086 ze zm./ może budzić wątpliwości, czy faktycznie ma to być droga publiczna w rozumieniu przepisów tej ustawy. Swoje stwierdzenie, że nieruchomość została wykorzystana pod budowę drogi publicznej Wojewoda uzasadnił tym, że uchwałą nr XX/211/87 z dnia 25 maja 1987r. Wojewódzka Rada Narodowa zaliczyła ulicę P. do kategorii dróg lokalnych. W związku z tym jednak wskazać należy, iż jak wynika ze znajdujących się w aktach planów, ulica P. przebiega z drugiej strony zabudowanych działek, równolegle do działki 2592/41, natomiast na jednej z map /k. 47/ w miejscu położenia przedmiotowej nieruchomości zaznaczona jest "proj. ulica lokalna nr 2". Za ugruntowane należy uznać stanowisko, iż art. 136 i 137 stosuje się wprost nie tylko do nieruchomości wywłaszczonych decyzjami, wydanymi w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ale i w oparciu o przepisy ustaw wcześniej obowiązujących: z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z tym jednak wskazać należy, iż zdaniem składu orzekającego, zwłaszcza w sytuacji, gdy do wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządem tych wcześniejszych ustaw / tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie/ nie tylko trzeba badać, czy na nieruchomości został zrealizowany cel w ciągu 10 lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ale także, czy cel ten był zrealizowany na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Trudno bowiem byłoby pogodzić się z uznaniem, że nieruchomość faktycznie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 i podlega zwrotowi w sytuacji, gdy cel na jaki została wywłaszczona został zrealizowany z uchybieniem 10 -letniego terminu ale przed wniesieniem wniosku. Inna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, że realizacja innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym mowa w art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami w terminie o jakim mowa w art. 229 uniemożliwiałaby zwrot nieruchomości wywłaszczonej podczas, gdy zrealizowanie w takim samym terminie celu wywłaszczenia/ ale z uchybieniem 10-letniego terminu z art. 137/ powodowałaby zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podobne stanowisko odnośnie badania wykorzystania nieruchomości na dzień złożenia wniosku zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 sierpnia 2003r./ ISA 2622/01 /. Z kolei zdaniem sądu dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany istotna jest data złożenia wniosku o zwrot a nie data wydawania przez organ decyzji, w przeciwnym bowiem razie prowadziłoby to do takiej sytuacji, że organy celowo zwlekałyby z załatwieniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości aż, na skutek realizacji celu, zwrot ten byłby niemożliwy. W niniejszej sprawie postępowanie przed organami toczyło się ponad 5 lat i w tym czasie, jak to wynika z ustaleń organów na nieruchomości były prowadzone jakieś inwestycję. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem cel wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych, szkół, ciągów komunikacyjnych i innych urządzeń / por. wyrok NSA z dnia 2.04.1999r. IV SA 467/97, wyrok z dnia 23.12.1999 IV SA 2140/97/. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organy powinny dokładnie ustalić, jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o jej zwrot a w szczególności, czy były na niej zlokalizowane jakieś urządzenia, jeśli tak to jakie i czy można je uznać za infrastrukturę osiedla domków jednorodzinnych. W tym miejscu wskazać należy, iż samo istnienie w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę nie jest jednoznaczne z tym, że inwestycje, których decyzje te dotyczyły zostały faktycznie wykonane. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy z jednej strony z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy a z drugiej strony poczyniły ustalenia /odnośnie wykorzystania działki 2592/41 pod budowę ulicy P./ z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, dopuszczając się jednocześnie w związku z tym naruszenia art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ zarówno decyzja Wojewody ego jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty S. zaskarżonej części podlegały uchyleniu. Stosownie do art. 152 Sad orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 zasądził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania przed sądem.