II SA/Gl 706/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy B. – B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. W dniu [...] roku Rada Miejska w B.-B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłat na przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Gminy B.-B. Powyższa uchwała została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) art. 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. nr 175, poz. 1459) oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2663 z zm.). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) Wojewoda Ś. stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i artykułami: 106 kpa, 7 Konstytucji RP, 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. nr 190, poz. 1606 z zm.). Zdaniem organu nadzoru wyrażenie zgody na udzielenie przez Burmistrza Miasta bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe w prawo własności mogło nastąpić wyłącznie w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 kpa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu (...) właściwy organ – tu Prezydent Miasta – ustala opłatę – o której mowa w art. 4 ust.1 – to jest opłatę należną właścicielowi z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio m.in. przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomością. Uprawnia on organ właściwy do udzielenia, za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny nieruchomości, jeżeli jest ona sprzedawana na cele mieszkaniowe. Ponieważ przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w formie decyzji administracyjnej to wyrażenie zgody przez radę gminy następuje w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w indywidualnej sprawie, a więc w trybie art. 106 kpa. Oznacza to, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym została wydana bez podstawy prawnej czym Rada naruszyła art. 7 Konstytucji RP oraz z naruszeniem delegacji przyznanej jej przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwała nie stanowi także, wbrew przekonaniu Rady, prawa miejscowego bowiem nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do jednostek funkcjonujących w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany. Nie podlega ona publikacji w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w B.-B.wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Według skarżącej wobec odesłania w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania w prawo własności między innymi do art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Rada była uprawniona do podjęcia uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym. Uchwała ta stanowi realizację zasady równości, ma na celu zabezpieczenie interesu prawnego i faktycznego użytkownika wieczystego albowiem o wysokości bonifikaty uzyskuje on wiedzę przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił zwłaszcza, że zgoda na udzielenie bonifikaty stanowi klasyczny przykład współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w toczącym się postępowaniu administracyjnym, dla którego znajdują pełne zastosowanie przepisy kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 ust. 1). W decyzji o przekształceniu właściwy organ – tu Prezydent – ustala opłatę z tytułu tego przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, ze opłata z tytułu przekształcenia może być obniżona przez udzielenie bonifikaty przez organ wydający decyzję o której mowa w art. 3 ust. 1. Zastosowanie bonifikaty jest jednak uzależnione od uprzedniego wyrażenia zgody, którą w przypadku nieruchomości gminnych wyraża właściwa rada. Skoro zatem do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dochodzi w formie decyzji, która musi także obejmować opłatę z tytułu przekształcenia (art. 3 ust. 2), a opłata ta może być zmniejszona przez udzielenie bonifikaty (art. 3 ust. 2 ustawy o przekształceniu i art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) to wydanie przedmiotowej decyzji – w tym udzielenie bonifikaty odbywa się w postępowaniu normowanym kodeksem postępowania administracyjnego – stosownie do art. 1 pkt 1 tego kodeksu. O ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej postępowanie administracyjne w danej sprawie prowadzone jest w całości według przepisów kpa. Dotyczy to również instytucji współdziałania organów przewidzianej w art. 106 kpa, wchodzącej w grę wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Wydanie decyzji co do istoty następuje po zajęciu stanowiska przez ten organ. Skoro zatem organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 29 lipca 2005 r.) chce udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie to w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminną, musi uzyskać zgodę właściwej rady gminy, a wymóg ten wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Ponieważ udzielenie bonifikaty następuje w decyzji administracyjnej, to w tej części jej wydanie uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ (tu rada gminy) będący organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa). Tak więc wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty odpowiada warunkom współdziałania z art. 106 kpa. W następstwie tego zgoda wyrażana przez organy o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ma charakter indywidualny i dotyczy konkretnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wniosek zainteresowanego o przekształceniu nieruchomości. Z treści art. 106 § 1 kpa wynika jednoznacznie, że wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty musi zawsze poprzedzać wydanie decyzji przez właściwy organ w przedmiocie przekształcenia. Z powyższego wynika, że stanowisko Wojewody Ś. wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym zasługuje na pełną aprobatę (por. także uchwałę NSA z 11.05.1998 r. sygn. akt OPK 3/98 – ONSA 1998/114). Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że podstawą zaskarżonej uchwały nie mógł być art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...). Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest aktem stanowiącym lex specialis w stosunku do innych ustaw i poza wyraźnym odesłaniem do konkretnych ustaw, autonomicznie reguluje całość przedmiotowej problematyki. Z tego powodu wykluczona jest możliwość podejmowania w tym zakresie uchwał na podstawie ustawy samorządowej. Natomiast wyżej przedstawiono w jaki sposób rada gminy może realizować kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. Kompetencje te nie są kompetencjami stanowiącymi, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy samorządowej. Także powołanie się przez Radę w odpowiedzi na skargę na zasadę równości nie może być uznane za uprawnione. Zasadą konstytucyjną jest także zasada sprawiedliwości, która nie wyczerpuje się w kryterium równości, lecz polega na różnicowaniu kryteriów podziału w odniesieniu do odmiennych sytuacji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono, jak w sentencji. SW