VII SA/Wa 1542/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej położonym w [...] przy ul. W. Organ odwoławczy powołał się na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uznał, iż wyjątek z tego przepisu dotyczący odległości 8m między budynkami wymienionej w § 12 ust. 2 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem z planu realizacyjnego wynika, iż na sąsiedniej działce nr [...] nie istniała zabudowa. Dlatego należało uznać, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Zdaniem organu niezasadny jest wniosek, iż działki nr [...] i [...] w dacie wydawania kwestionowanej decyzji stanowiły jedną nieruchomość. Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. sygn. akt [...] S. O. z dniem [...] stycznia 1985 r. nabyła w drodze zasiedzenia jedynie działkę nr [...]. Wobec naruszenia warunków technicznych organ uznał, iż kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skargę od powyższej decyzji złożyła T. M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1991 r. W skardze podniesiono, iż organy administracyjne nie uwzględniły przy wydawaniu decyzji założeń planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].04.1984 r. W planie tym działka nr [...] znajduje się co prawda na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, jednakże z uwagi na bezpośrednią granicę z droga krajową nie była ona przeznaczona pod zabudowę. Inwestorka S. O. była w chwili wydawania kwestionowanej decyzji użytkownikiem obu działek nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w zgodności z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąsiedzi nabywając działkę nr [...] widzieli jak jest usytuowany budynek inwestorki. Sami wybudowali obiekt o kubaturze 1.500m, który jest usytuowany w granicy z działką skarżącej nr [...]. Skarga podniosła zarzut, iż wystąpiły trwałe i nieodwracalne skutki faktyczne w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, zgłoszonej do użytkowania w 2001 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli podniosła skarżąca. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Jako podstawę swoich decyzji organy administracyjne powołały rażące naruszenie prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, ze prowadzi do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.10.1992 r. sygn. akt V SA 86/92). Sąd administracyjny nie podziela zarzutów skargi, tak dotyczących braku wyodrębnienia granicy miedzy działkami nr [...] i [...], jak i nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kwestionowaną decyzją. Załączone do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. (sygn. akt [...]) i z dnia [...].01.1993 r. (sygn. akt [...]) stwierdzające, iż S. O. nabyła w drodze zasiedzenia z dniem [...].08.1985 r. działkę nr [...], a S. Z. nabyła przez zasiedzenie z dniem [...].01.1985 r. działkę nr [...] wskazują jednoznacznie, iż obie działki w chwili wydawania kwestionowanej decyzji nie należały do inwestorki S. O., jak podnosi skarżąca. Sposób ich użytkowania jest obojętny dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie można również uznać, iż decyzja z dnia [...] września 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja. Dotyczy to więc takiej sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji. Samo wybudowanie obiektu budowlanego jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych, nie dającą podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.04.2001 r. sygn. akt IV SA 1547/00). Organy administracyjne stwierdziły nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].09.1991 r., bowiem uznały, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62), a wobec naruszenia warunków technicznych również z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Bezsporne jest w sprawie, iż budynek skarżących został zaprojektowany w odległości 1m od granicy z sąsiednią działką obecnie należącą do M. i W. M.. Stosownie do § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, budynki powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki, a gdy ściana zwrócona w stronę granicy nie ma otworów okiennych – co najmniej 3m od granicy. Ust. 2 § 12 tego rozporządzenia pozwala na zmniejszenie powyższych odległości jeżeli zabudowa na sąsiedniej działce istnieje w odległości większej niż 4m od granicy działki, a odległość miedzy budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8m. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż z uwagi, że sąsiadująca z działką inwestorki nieruchomość nr [...] w dacie wydawania decyzji była niezabudowana – wyjątek z § 12 ust. 2 rozporządzenia nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do argumentacji organów, że kwestionowana decyzja narusza § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia. Jednakże nie podziela ich kategorycznego poglądu o braku możliwości zastosowania w sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2223/98 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 1995 r. sygn. akt III ARN 17/95 zaprezentowali pogląd, że wyjątek z § 12 ust. 2 zachodzi tylko wtedy gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległościach podanych w tym przepisie. Jednakże nie jest to ugruntowany i powszechny pogląd w orzecznictwie. W niepublikowanym wyroku z dnia 13 lutego 2001 r. sygn. akt SA/Rz 2241/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu z naruszeniem powyższych odległości, również w sytuacji gdy na sąsiedniej działce brak jest w ogóle zabudowań. A więc rozbieżność orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, iż nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiot rażącego – oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego choć kwestionowana decyzja narusza przepis § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia, to charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy również rozważyć czy kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – jak przyjął to organ odwoławczy. Organ ten nie wyjaśnił zupełnie na czym polega rażące naruszenie interesów osób trzecich wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny winien zaś rozważyć czy w tej konkretnej sprawie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszono uzasadnionych interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości, poprzez ograniczenie możliwości zabudowy sąsiedniej działki. W skardze podniesiono, iż na działce nr [...] – M. i W. M. pobudowali duży obiekt budowlany. Na rozprawie sądowej uczestnicy postępowania fakt ten przyznali, wskazując iż ich budynek usadowiony został w ostrej granicy z działką skarżącej T. M.. W świetle takich wyjaśnień wątpliwości Sądu administracyjnego budzi nieumotywowany pogląd zawarty w decyzji odwoławczej, iż decyzja z dnia [...].09.1991 r. w sposób rażący naruszała interes właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Fakt bowiem usytuowania w ten sposób obiektu na działce uczestników postępowania wskazuje, iż kwestionowana decyzja nie miała znaczenia dla realizacji zabudowy na ich nieruchomości. Brak uzasadnienia co do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. w zaskarżonych decyzjach musiało skutkować ich uchyleniem (art. 7 i 77 kpa). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.