I OSK 550/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1465/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1465/06, oddalił skargę Prezydenta Miasta P. na postanowienie Ministra Budownictwa z [...], w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż Wojewoda W. decyzją z [...] na podstawie art. 202 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie z dniem 15 października 1992 r. przez Muzeum [...] w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w P. w obrębie ulic: [...], [...] i [...], oznaczonego jako działki [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali położonych na tym gruncie, a także określił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Na wniosek Prezydenta Miasta P., Wojewoda W. na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] nr [...] wyjaśnił treść decyzji wskazując, iż ustalona w decyzji z dnia [...] opłata z tytułu użytkowania wieczystego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2005 r. Rozpatrując zażalenie Prezydenta Miasta P., Minister Budownictwa jako organ właściwy, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 76, poz. 537) stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Skoro stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego zostało dokonane w 2004 r. to opłaty rocznej nie pobiera się za ten rok, a więc obowiązek ten powstaje z dniem 1 stycznia 2005 r. Przepisy prawa nie przewidują ustalenia opłaty rocznej z mocą wsteczną. Prezydent Miasta P., reprezentujący Skarb Państwa - jako właściciela gruntu - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny oraz art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 2603 ze zm.), polegające na błędnym ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to jest na przyjęciu, że opłata ta obciąża użytkownika wieczystego dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołany przez organy art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umowy. W sprawie niniejszej natomiast prawo to powstało ex lege [...] października 1992 r., a decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 238 Kodeksu cywilnego w związku z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy, użytkownik wieczysty jest zobowiązany do uiszczania opłat rocznych przez cały czas trwania tego prawa, dlatego Muzeum [...] winno uiszczać opłatę roczną od [...] października 1992 r. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, stwierdzając, że dokonana przez Wojewodę wykładnia decyzji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby uwzględnienie skargi. Sąd powołał się na decyzję z dnia [...], którą Wojewoda W. na podstawie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że grunt Skarbu Państwa opisany w pkt 1 decyzji, stał się z dniem [...] października 1992 r. przedmiotem użytkowania wieczystego Muzeum [...] w P.. Określając w pkt 8 opłatę z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu organ stwierdził, że kwota ta płatna jest do dnia 31 marca każdego roku. Wyjaśniając wątpliwości co do początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej organ prawidłowo podał, iż w sprawie niniejszej opłata ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r. Słusznie wskazano, że z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek wnoszenia opłaty w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok. W przepisie tym postanowiono, że opłaty nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Sąd powołał się na art. 202 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy art. 200 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy, przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Skoro opłaty te są wnoszone z góry, to wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, Sąd uznał za prawidłowe. Dodatkowo zaznaczył - za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 736/02, ONSA 2004/1/38, że deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń i lokali, natomiast co do warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali, decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył uwłaszczenia z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to - zdaniem Sądu - przepis ten ma odpowiednie zastosowanie przy uwłaszczeniu w oparciu o art. 202 ustawy. W tej sytuacji pierwszą opłatą z tytułu nabycia użytkowania wieczystego byłaby opłata za 2005 r., którą jednak objęło zwolnienie przewidziane w art. 200 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 238 Kodeksu cywilnego stanowi, że użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowe kwestie dotyczące uiszczania tej opłaty uregulowane zostały w przepisach, mającej zastosowanie w sprawie niniejszej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta P., reprezentowany przez radcę prawnego Ł. N. i zaskarżając wyrok w całości - skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i 4, art. 202 i 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 238 k.c., polegające na ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku ustanowienia tego prawa w drodze uwłaszczenia Muzeum [...], dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości (podając błędną datę wyroku - 6 grudnia 2006 r.), przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bądź zmianę wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważa się interpretację prawa. Zdaniem autora skargi art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy, kiedy to właściciel nieruchomości (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) rozporządzając przysługującym mu prawem własności, oddaje grunt w użytkowanie wieczyste (ustanawia prawo). Tymczasem opłata roczna jest nierozerwalnie związana z prawem użytkowania wieczystego, a więc zgodnie z art. 238 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty jest zobowiązany do uiszczania opłat rocznych przez cały czas trwania tego prawa. Przyjęcie stanowiska, iż opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w przypadku ustanowienia tego prawa w drodze uwłaszczenia Muzeum [...] nie pobiera się za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa, jest nadinterpretacją obowiązujących przepisów prawa i nie opiera się na żadnej podstawie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która jednakże w niniejszej sprawie nie miała zastosowania. Skarga kasacyjna została oparta o przesłankę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wymaga dokładnego wskazania naruszonego przepisu, a gdy artykuł zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, wskazanie konkretnego paragrafu, ustępu, punktu czy podpunktu. Nie czyni zadość tym wymaganiom redakcja zarzutu, wskazująca jako naruszony cały przepis art. 202, który składa się z trzech ustępów, a jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wszystkie one odnosiły się do postawionego zarzutu. Nie czyni także zadość wymogom poprawnego postawienia zarzutu, powołanie jako naruszonego przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skoro zarzut odnosi się tylko do kwestii sposobu pobierania opłat za użytkowanie wieczyste. Naczelny Sąd Administracyjny z racji związania granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do ustalania, którą konkretnie jednostkę redakcyjną wymienionego przepisu autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, bądź też, jaki przepis w rzeczywistości należało powołać i według treści tego przepisu dokonywać kontroli instancyjnej. Z tych względów poddanie kontroli instancyjnej w aspekcie naruszenia tych przepisów (art. 202 i 200 ust.1) zaskarżonego wyroku nie było w pełni możliwe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna zasadnie podnosi, iż regulacje w nich zamieszczone odnoszą się do opłat za użytkowanie wieczyste ustanowione w drodze umownej. Zwrócić jednakże należy uwagę, iż z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy wynika jakiego rodzaju pobiera się opłaty za użytkowanie wieczyste (co obowiązywało również w poprzednim stanie prawnym), a więc pierwszą opłatę i opłaty roczne. Pierwsza opłata, niemająca cech opłaty rocznej, bo pobierana w wysokości od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej (art. 72 ust. 2 ustawy) podlega zawsze zapłacie jednorazowo i nie później niż do dnia zawarcia umowy, natomiast opłaty roczne, których wysokość, znacznie niższą, określa art. 72 ust. 3, pobierane są przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok lub na wniosek - w innym terminie ustalonym przez organ - art. 71 ust. 4 ustawy. Przepis ten w swej treści nawiązuje do art. 238 kc., który nakłada na użytkownika wieczystego obowiązek uiszczania przez czas trwania swego prawa opłaty rocznej. Oba wymienione przepisy miały jednakże zastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo, że użytkowanie wieczyste, powstałe z mocy prawa zostało potwierdzone nie w drodze umownej, lecz w decyzji administracyjnej, do której w zakresie opłat miały zastosowanie przepisy art. 202 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe przepisy zostały właściwie zastosowane przez organ wyjaśniający treść decyzji w kwestii, od kiedy obciąża użytkownika wieczystego obowiązek uiszczania opłat rocznych. Wobec zwolnienia nabywających użytkowanie wieczyste z obowiązku wnoszenia skapitalizowanej pierwszej opłaty (o której mowa w art. 71 ust. 1 i odpowiednio art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz zakazie pobierania opłaty za rok, w którym zostało ustanowione użytkowanie wieczyste (tak w art. 71 ust. 4) prawidłowo przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, iż obowiązek wnoszenia opłat rocznych powstał z dniem 1 stycznia 2005 r. Wadliwie skarżący powołując się na przepis art. 238 k.c. wywodzi, iż należało użytkownika wieczystego obciążyć opłatą także za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu zasługuje na aprobatę, zaś zarzut błędnej interpretacji (nadinterpretacji jak użyto w skardze kasacyjnej) nie jest trafny z następujących względów: zwolnienie z pierwszej opłaty przewidziane w art. 200 ust. 1 pkt 4 nawiązuje wprost do instytucji uregulowanej w art. 71 ust. 1 ustawy; jeśli więc ustawodawca w przepisie art. 200 ust. 1 pkt 4 nie określił terminu pobierania opłat rocznych, to względy wynikające z zasad wykładni systemowej nakazują stosowanie reguły zamieszczonej w art. 71 ust. 4 tej ustawy; mimo deklaratoryjnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 200 ust. 1 (który odnosi się do potwierdzenia nabycia prawa) o nałożeniu obowiązków na beneficjenta można tylko orzec w drodze decyzji, mającej w tym zakresie charakter konstytutywny, a więc określającej obowiązki na przyszłość, nie zaś z datą wsteczną. W tej sytuacji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i skargę Prezydenta Miasta oddalił na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie przyjął, iż pierwszą opłatą z tytułu użytkowania wieczystego byłaby opłata za 2005 r., którą objęło zwolnienie przewidziane w art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tymczasem zwolnienie z powołanego przepisu objęło pierwszą, a więc skapitalizowaną opłatę, nie zaś opłatę roczną za 2005 r., którą według prawidłowego wyjaśnienia organu należało wnieść z tytułu użytkowania wieczystego. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, iż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.