I OSK 403/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jerzy Krupiński Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1919/03 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii o zgodność projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1919/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. B. wniesionej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opinii o zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w całości, a nadto zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. B., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...], nr [...], którym pozytywnie zaopiniowano projekt podziału nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], polegający na tym, że w wyniku podziału powstaną cztery działki ewidencyjne, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "M." w S., uchwalonym przez Radę Miasta S. uchwałą Nr XIV/93/99 z dnia 1 lipca 1999 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 1999 r., Nr 44, poz. 898. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "M.", uchwalonego opisaną wyżej uchwałą Rady Miasta S. z dnia 1 lipca 1999 r. Zgodnie z tym planem, proponowane do wydzielenia z działek nr [...] i [...] działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja polegająca na modernizacji (poszerzeniu) drogi, oznaczonej symbolem "[...]" ul. [...]. Ponadto wskazało, iż uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...], ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu przytoczonego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Co do meritum skargi uznał natomiast, że zasługuje ona na uwzględnienie i jako podstawy rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w oparciu o akta administracyjne sprawy stwierdził, że aczkolwiek wniosek o zaopiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości złożył Burmistrz Miasta S., to jednak Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę potraktował ją jako wszczętą z urzędu. Według tego Sądu, przedmiotowy podział związany jest z realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a takie postępowanie może być uruchomione z urzędu, stosownie do art. 97 ust. 3 tej ustawy. W postępowaniu wszczętym z urzędu w przedmiocie podziału nieruchomości, związanym z realizacją celu publicznego, nie wydaje się zaś postanowienia zawierającego opinię o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. W tym względzie Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1998 r., sygn. akt I SA 547/98 (OSP 1999/5/105), zgodnie z którym, w przypadku złożenia wniosku o podział nieruchomości przed tym samym organem, element "opiniowania" jest wyłącznie elementem postępowania w sprawie o podział nieruchomości i nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 i 5. Dlatego też Burmistrz Miasta S. działając z urzędu powinien stwierdzić zaistnienie ustawowej przesłanki zgodności proponowanego podziału nieruchomości przez wydanie decyzji o zatwierdzeniu tego podziału na podstawie art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że organy pominęły kwestię, czy postanowienie to zapadło w toku postępowania podziałowego. Analiza samych akt nie pozwala natomiast na stwierdzenie, czy doszło do wszczęcia postępowania w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że impulsem do wydania powyższego postanowienia był wniosek Burmistrza Miasta S. tj. organu, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Sąd po powołaniu się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99, stwierdził, że przed wszczęciem postępowania w sprawie podziału nieruchomości wydanie przewidzianego w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowienia jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły, czyją własnością są działki objęte zamierzonym podziałem, uchybiając tym samym przepisom o postępowaniu - art. 7, 77 § 1 K.p.a., zobowiązującym organy administracji publicznej do stworzenia rzeczywistego obrazu sprawy. Sąd podkreślił, że podział nieruchomości związany z realizacją celów publicznych chociaż może nastąpić z urzędu, to jednak ta okoliczność nie zwalnia organów obu instancji z obowiązku zagwarantowania czynnego udziału podmiotom, które mając w sprawie interes prawny, są stronami tego postępowania. W sprawach o zatwierdzenie podziału nieruchomości stronami są osoby mające tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi. Sąd podkreślił, że skarżąca oświadczyła na rozprawie, iż nie jest właścicielką działki nr [...] i że nie wie, czy jest wyłączną właścicielką działki nr [...]. W tej sytuacji Sąd przyjął, że skoro kwestie te przez organy obu instancji nie zostały wyjaśnione, to doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., gwarantującego stronom czynny udział w postępowaniu. W szczególności nie zapewniono udziału w postępowaniu właścicielowi działki nr [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go "w części dotyczącej zastosowania art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a także "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - obrazę przepisu art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu wszczętym z urzędu w przedmiocie podziału nieruchomości związanym z realizacją celu publicznego nie wydaje się postanowienia zawierającego opinię o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, podczas gdy treść przedmiotowej normy prawnej nie przewiduje takiego wyłączenia". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że obowiązek wyrażenia opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak i podziału dokonywanego z urzędu (art. 97 ust. 3,4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W konkluzji skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca J. B. wniosła o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Co się natomiast tyczy konkretnie zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, to po pierwsze, należy zauważyć, że zasadniczym powodem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i postanowienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...], były stwierdzone w postępowaniu przed organami obu instancji uchybienia przepisów o postępowaniu, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), co nie zostało jednak w skardze kasacyjnej objęte zakresem zaskarżenia. Nie jest też bez znaczenia, co Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że w sprawie nie jest wiadome, czy oceniane pod względem legalności postanowienie zapadło w toku postępowania podziałowego, chociaż nie ulega wątpliwości, iż impulsem do wydania tego postanowienia był wniosek organu Burmistrza Miasta S. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że postanowienie, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter procesowy. Nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, lecz dotyczy kwestii wyłaniającej się w toku postępowania o podział nieruchomości. Niemniej jednak tryb dokonywania przez Burmistrza podziału nieruchomości z urzędu, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest trybem uproszczonym w porównaniu z postępowaniem wszczętym na wniosek osoby uprawnionej. Jeżeli postępowanie takie jest wszczęte co do nieruchomości, dla której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa szczegółowe zasady podziału, to postępowanie przebiega, jak z kolei zasadnie to zauważył organ, analogicznie do postępowania wszczętego na wniosek osoby uprawnionej. Wbrew jednak stanowisku organu, ma tu miejsce jeden istotny wyjątek. Mianowicie w razie dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130; zwanego dalej rozporządzeniem). Oznacza to, że organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czyli organu uprawnionego do wszczęcia postępowania dotyczącego podziału nieruchomości (art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ponieważ w tym wypadku chodzi o ten sam organ, to wystarczająca jest jego ocena, że wymagana zgodność występuje, a następnie zlecenie geodecie opracowania projektu podziału. Opracowany projekt, jeżeli będzie spełniał wymagania określone w § 7 ust. 1 rozporządzenia, powinien zostać zatwierdzony przez organ decyzją. Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.