II OSK 366/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 779/06 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie uzgodnienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę, 2. zasądza od A. H. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 779/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną przez A. H. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z dnia [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. ustalił na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.i.s., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, poz. 193) opłatę w wysokości 41 zł za wydanie uzgodnienia od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy [...] w B. Po rozpatrzeniu odwołania A. H. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że Prezydent B., przed wydaniem na rzecz A. H. – Pracowni Inżynierii Drogowej "[...]" w B. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zwrócił się o dokonanie stosownego uzgodnienia do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., który za dokonane uzgodnienia ustalił opłatę, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. i prawidłowo obciążył nią jednostkę zobowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych. Wbrew twierdzeniom odwołującego się, jednostką taką nie może być Prezydent B., który jest jedynie organem powołanym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zobowiązanym do dokonania uzgodnienia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co wynika z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Skargę do sądu administracyjnego wniósł A. H. domagając się uchylenia decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem wnoszącego skargę opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczą wyłącznie badań laboratoryjnych lub odpowiadających im badań i czynności wykonywanych w terenie, a nie czynności o charakterze urzędniczym, polegających na wydaniu pisemnej opinii lub uzgodnienia. W sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2006 r. stwierdził między innymi, że nie podlega opłacie na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. zajęcie stanowiska przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 106 kpa. Zdaniem Sądu organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przyjmując, iż opłata obejmuje koszty postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez inny organ jest wkroczeniem w zakres właściwości drugiego organu na podstawie przepisów ustawowych, które zobowiązują lub uprawniają organy administracyjne do współdziałania w procesie wydawania decyzji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter postępowania pomocniczego w sprawie głównej i jest prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. Z zasady ogólnej zawartej w art. 262 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Samo sporządzenie postanowienia o uzgodnieniu i jego wydanie nie będzie, zdaniem Sądu, podlegało opłacie na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., gdyż są to koszty wynikające z ustawowych obowiązków Inspekcji, jako organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Opłata, o której mowa w powołanym wyżej przepisie art. 36 ust. 1, pobierana jest za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Pojęcia "innych czynności" nie należy utożsamiać z wydaniem decyzji lub postanowienia w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Zastosowanie znajduje art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów. Jeżeli podejmowane czynności będą wynikać z ustawowego obowiązku, to nie spowoduje to powstania kosztów. Sąd stwierdził także, że z art. 36 ust. 2 u.p.i.s. wynika, iż koszty, którymi obciąża się osoby i jednostki zobowiązane do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, to koszty związane z badaniami przeprowadzanymi przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a nie koszty prowadzonego postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od powyższego wyroku wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związanych z wydaniem uzgodnienia w formie postanowienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, polegającego na przebudowie ul. [...] w B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że wprowadzenie do ustawy przepisu art. 36 miało właśnie na celu nałożenie na Państwową Inspekcję Sanitarną obowiązku ustalania i pobierania opłat za wszystkie czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, także wtedy, gdy wynikają one z ustawowego obowiązku działania organów Inspekcji. Przepis ten ustanawia generalną zasadę pobierania opłat i w odróżnieniu do opłat uregulowanych w dziale IX k.p.a. nie czyni żadnych wyjątków. W innym razie podejmowane czynności zapobiegawcze (wynikające z ustawowego obowiązku działania organu) nigdy nie podlegałyby opłacie, co czyniłoby art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej bezprzedmiotowym w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenie, skarga kasacyjna) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Należy zgodzić się z tym, że przepis art. 36 u.p.i.s. jest przepisem szczególnym wyczerpująco i jednoznacznie regulującym kwestię pobierania opłat przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie budzi też wątpliwości to, że uzgadnianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 106 k.p.a., jest czynnością należącą do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3 u.p.i.s.). Działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wynikają zawsze z ustawowego obowiązku i fakt ten nie może przesądzać o tym, że za takie czynności nie mogą być pobierane opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., tak jak to wynika ze stanowiska Sądu, zajętego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w oparciu o powyższy przepis organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają prawo ustalania i pobierania opłat za wszystkie wykonywane czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w przeciwieństwie do Działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, który w tym zakresie czyni pewne wyjątki. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na relacje występujące pomiędzy przepisem art. 36 u.p.i.s. a przepisami Działu IX k.p.a. regulującymi kwestię opłat i kosztów postępowania, które mają charakter pewnych zasad ogólnych, niewyłączających możliwości innych regulacji pozakodeksowych w tym zakresie. Jak trafnie zwraca się uwagę w doktrynie, rozważań dotyczących kosztów postępowania i opłat, nie można wyłącznie opierać na przepisach kodeksowych (w tym k.p.a.), bowiem większość regulacji w tym zakresie wynika z innych ustaw szczególnych, czy też aktów wykonawczych do nich (S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 70 i n.). Koszty postępowania jako pojęcie i instytucja prawa procesowego występują w wielu ustawach (Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego, Kodeks postępowania administracyjnego, ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawa z dnia 8 lipca 205 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i inne). Jednak pojęcie "koszty postępowania" występuje w tych aktach w różnym znaczeniu. Koszty postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są to wydatki poniesione w celu rozstrzygnięcia sprawy (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 217). Wydatki te są ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych uczestników postępowania. W dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o kosztach postępowania i opłatach oraz innych należnościach wynikłych z postępowania. W przepisach prawa administracyjnego występuje bardzo wiele różnych opłat (opłata skarbowa, opłaty rejestrowe, opłaty prolongacyjne, opłaty konsularne, opłaty paszportowe, opłaty egzaminacyjne itp.). Niektóre z nich mają charakter powszechny, jak opłata skarbowa, inne charakter szczególny, niektóre są pobierane z góry inne z dołu i są daniną pobieraną przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego za usługi o charakterze niepieniężnym, niematerialnym i publicznoprawnym. Przez opłatę rozumie się "świadczenie pieniężne, pobierane w określonej z góry wysokości z tytułu wynagrodzenia za czynności organu administracyjnego lub innego podmiotu upoważnionego do wykonywania funkcji administracyjnych, dokonane w interesie uczestnika postępowania, na rzecz którego daną czynność podjęto". Opłaty mają charakter przymusowy i nie są związane z wynikiem postępowania administracyjnego, W zależności od funkcji jakie przypisano w ustawie, opłaty mają bardzo różnorodny charakter i tak można wyróżnić: – opłaty za czynności procesowe, – opłaty za dokumenty, – opłaty za czynności urzędowe, – opłaty o charakterze sankcyjnym, – opłaty będące w istocie podatkami, – opłaty będące w istocie kosztami postępowania (np. art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Z uwagi na tak duże zróżnicowanie rodzajów opłat, pojęcie opłat nie zawiera się w kosztach postępowania w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłaty pobierane niekiedy są w tzw. "systemie kaskadowym", tzn. mogą być pobierane od wniosku, za czynności urzędowe w toku postępowania i od wydania decyzji administracyjnej. Pojęcie "należności" użyte w art. 261 § 1, 2 i 4 k.p.a. podobnie jak i pojęcie "innych należności" (art. 265 k.p.a.) obejmuje opłaty za czynności urzędowe, procesowe, jak i koszty postępowania. Każde postępowanie (administracyjne, sądowoadministracyjne, egzekucyjne) jako zorganizowany i uporządkowany prawnie ciąg czynności organów (administracyjnych, sądowych), stron i uczestników postępowania, zmierzający do wydania określonego rozstrzygnięcia (zakończenia sprawy), łączy się z nakładami finansowymi, które w części są pokrywane z opłat i innych należności mieszczących się w kosztach postępowania. Koszty postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu, ponosi organ, który wszczął to postępowanie, a w istocie Skarb Państwa bądź odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), co wynika z brzmienia art. 262 § 1 k.p.a. Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej podobnie, jak np. opłaty za wydanie opinii i przeprowadzenie badań wyrobów stosowanych w medycynie weterynaryjnej (art. 7 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o wyrobach stosowanych w medycynie weterynaryjnej, Dz.U. Nr 93, poz. 893), opłaty za przeprowadzone czynności związane z dokonaniem kontroli oraz badaniami laboratoryjnymi próbek artykułów rolno-spożywczych (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), zawierają koszty postępowania rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z postępowaniem (wydaniem postanowienia, decyzji) o czym świadczyć może sposób ich kalkulowania i to że są pobierane z dołu (patrz: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 27-75). W świetle powyższych rozważań, nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w rozpoznawanej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przyjmując, iż opłata, o której tam mowa obejmuje również koszty postępowania. Ze stwierdzenia Sądu, "że nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego będzie podlegała opłacie" nie wynika, że opłata nie może obejmować kosztów postępowania. Nie ma podstaw do wyłączenia z pojęcia "innych czynności", wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uzgodnienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanego trybie art. 106 k.p.a. I nie ma tu znaczenia to, że organ współdziałający wydając postanowienie, nie rozstrzyga o istocie sprawy, nie kończy postępowania i że uzgodnienie ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/06, niepubl.). Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w art. 37 u.p.i.s., nie oznacza w tym przypadku, że w sprawie opłat i kosztów postępowania mają wyłącznie zastosowanie przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego i że nie mogą tu mieć zastosowania inne przepisy szczególne, co można wyprowadzić z brzmienia art. 263 § 2 K.p.a. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest aktem prawnym tej samej rangi co Kodeks postępowania administracyjnego i nie należy doszukiwać się sprzeczności pomiędzy przepisami tych dwu aktów normatywnych, ale przyjąć, iż w zakresie opłat i kosztów postępowania funkcjonują one równolegle i jednocześnie w systemie prawa na zasadzie lex specialis i lex generalia. Wydanie decyzji administracyjnej, czy też postanowienia jest aktem kończącym pewne stadium postępowania administracyjnego bądź kończącym to postępowanie. Tak więc, jest to element składowy postępowania administracyjnego, bowiem nie można wydać decyzji, czy postanowienia bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania. W Kodeksie postępowania administracyjnego jak i w innych podobnych aktach, mowa jest o opłatach i kosztach postępowania, nieuzasadnionym więc i zbędnym jest wyodrębnianie samego aktu wydania decyzji (postanowienia) i wiązanie z tym kosztów postępowania, czy też opłat wynikających z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Jak powiedziano wcześniej w systemie prawa polskiego funkcjonuje bardzo wiele różnych opłat ustanowionych w drodze ustaw odrębnych, niektóre z nich przewidują wprost pobieranie określonych opłat za wydanie decyzji administracyjnej (zezwolenie, pozwolenie, koncesja). Przykładem może być tu ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635), która przewiduje odpowiednią stawkę opłaty skarbowej za wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 45 części I załącznika do ustawy), natomiast nie przewiduje się opłaty skarbowej za postanowienie uzgadniające taką decyzję. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy, opłacie skarbowej nie podlega dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia, koncesji), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione. Nie ma więc tu kolizji między opłatą ustaloną w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 u.p.i.s. a postanowieniami ustawy o opłacie skarbowej. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] ustala opłatę wyłącznie za wydanie uzgodnienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...), gdyż załączona do niej kalkulacja wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty zostały uwzględnione koszty bezpośrednie i pośrednie związane z wykonanymi czynnościami urzędowymi prowadzącymi do uzgodnienia decyzji. Tak ustalona opłata zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, poz. 193) w istocie odzwierciedla wydatki poniesione przez organ w związku z dokonywaną czynnością urzędową (uzgodnienie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) i mieści się w pojęciu kosztów postępowania. Nie ma natomiast przeszkód, aby w ramach opłaty ustalonej za inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, obejmowała ona zwrot kosztów postępowania związanego z dokonaną czynnością urzędową, jaką niewątpliwie jest uzgodnienie do decyzji. Ponieważ wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest postępowaniem wszczynanym na żądanie strony, a obowiązek uzgodnienia tej decyzji z organem państwowej Inspekcji Sanitarnej jest wymogiem ustawowym, zobowiązanym do uiszczenia opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. jest podmiot, na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne (osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych – art. 36 ust. 1 in fine u.p.i.s.). W konkluzji należy stwierdzić, iż opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.