I OSK 148/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2006r.sygn. akt II SA/Bk 584/06 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 584/06, oddalił skargę B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...], Burmistrz Miasta H. na podstawie art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266), negatywnie zaopiniował wniosek o określenie możliwości podziału działki nr [...] o pow. 0,8243 ha położonej w H., obrębie 2 przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącego B. P. w sposób przedstawiony linią ciągłą koloru czerwonego na odbitce z mapy zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do złożonego wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że do złożonego w dniu 16 listopada 2004 r. wniosku nie została dołączona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była wydana przed dniem złożenia wniosku o podział, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, a skoro gmina nie posiada zatwierdzonego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta H., a dla ww. nieruchomości nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można pozytywnie zaopiniować wniosku. B. P. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, kwestionując zasadność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia oraz zarzucając organowi pierwszej instancji rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia 28 lipca 2006 r. orzekło o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, iż z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy przed dniem złożenia wniosku o podział nieruchomości była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości jest dokonanie oceny zgodności propozycji podziałowej z warunkami określonymi w tej decyzji. Fakt, że do wniosku o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości zainteresowany nie dołączył decyzji nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Burmistrza H. dla Zakładu Energetycznego, której przedmiotem m.in. jest nieruchomość oznaczona nr geod. [...] położona w H., przy ul. [...], nie zwalniał organu administracji z obowiązku dokonania oceny zgodności propozycji podziałowej z warunkami określonymi tą decyzją, o ile wiadomym mu było, że taka decyzja została wydana. Skoro ww. decyzję wydał Burmistrz H., fakt ten należał do okoliczności znanych organowi z urzędu, do których ma zastosowanie przepis art. 77 § 4 k.p.a., dlatego zdaniem Kolegium, konieczne jest ponowne przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze, B. P. wniósł o wyłączenie od rozpoznania sprawy Burmistrza Miasta H. oraz o uznanie postanowienia wydanego przez burmistrza za rażąco naruszające prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podniósł, iż w sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, iż zaszła potrzeba zaopiniowania wniosku skarżącego o podział nieruchomości w kontekście treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania tejże nieruchomości, istniejącej w obrocie prawnym od 7 października 2003 r. Sam fakt ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla obszaru działki Nr [...] spowodował, że nieruchomość tę - mimo rolnego jej wykorzystywania należało traktować jako podlegającą przepisom rozdziału 1-go działu lll-go ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (vide: art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy), tj. poddać ocenie możliwość podziału tejże nieruchomości przy uwzględnieniu - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - treści decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie Burmistrza uchylone przez SKO w B., negatywnie opiniujące wniosek o podział działki skarżącego, było wydane przy błędnym założeniu, że dla nieruchomości Nr [...] w ogóle nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. prawidłowo zatem, i w interesie strony skarżącej, orzekło w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i uchylając zaskarżone postanowienie zaleciło organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie kwestii zaopiniowania wniosku strony o podział nieruchomości poprzez pryzmat decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu zażaleniowym SKO nie mogło przeprowadzić we własnym zakresie czynności opiniodawczych, albowiem naraziłoby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd skargę uznał za bezzasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P., opierając ją na podstawach: I. naruszenia prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 93 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) poprzez nieuwzględnienie że nie ma uchwalonego planu przestrzennego miasta H., a Burmistrz tego miasta zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 ust. 1 pkt. 4 k.p.a. na okres 12 miesięcy z braku planu. Dnia 14 grudnia 2005 r. "odwiesił" postępowanie i nie wydał decyzji zgodnie z treścią art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 i 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powinien uczynić, 2) art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieuznanie, że wniosek o podział i projekt podziału działki [...] wydzielają 7 działek budowlanych i działkę 19 na powiększenie działki [...] i skrócenie jej granicy co jest niezgodne z art. 97 ust. 1 powyższej ustawy i ingeruje w prawo własności przez odmowę realizacji prawa z art. 95 ust. 1 pkt 4 zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, II. obrazy przepisów postępowania przez: 1) nieuwzględnienie faktu zawieszenia postępowania w związku z brakiem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., "odwieszenia" postępowania i skutków art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak [...] z [...]." Z wniosku złożonego przez P. P. wynika, że zamiarem właściciela nieruchomości jest dokonanie podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] w taki sposób, by wydzielone zostało 7 działek budowlanych i jedna na uzupełnienie nieruchomości nr [...]. Sąd powyższego faktu nie sprawdził w wniosku o podział i projekcie podziału i jakie wywołuje skutki prawne w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 4 i art. 93 ust. 2 a ustawy o gospodarce nieruchomości oraz postanowień, które twierdzą że podział ma na celu wydzielenie 7 działek budowlanych. Te twierdzenia są obrazą art. 76 § 1 k.p.a. i obrażają art. 93 ust. 1 i art. 93 ust. 2 a powyższej ustawy, 3) art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...][...] Burmistrza Miasta H. wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Powyższa decyzja w dniu wydania postanowienia to jest w dniu [...] była nieważna z powodu upłynięcia terminu ważności jej obowiązywania i z tego powodu nie może być rozpatrywana w sprawie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 6 k.p.a. Burmistrz ma działać na podstawie prawa. Art. 93 ust. 4 stwierdza, że na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotycząca spełnienia warunków , o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli nie spełniono powyższych warunków Burmistrz nie miał podstaw do wydania opinii. Czynność prawna niezgodna z ustawą lub mająca na celu obejście przepisów ustawy z mocy prawa jest nieważna. Stwierdzenie w postanowieniu, że z wniosku wynika, że zamiarem właściciela jest dokonanie podziału nieruchomości, oznaczonej nr [...] w taki sposób, by wydzielono 7 działek budowanych i nie dodając zgodnie z wnioskiem i projektem podziału, że jedna na uzupełnienie działki [...] nie jest obrazą prawa własności i nie obraża art. 93 ust. 1, art. 93 ust. 2a oraz art. 95 ust. 1 pkt. 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i art. 6 k.p.a., organ działa na podstawie prawa i z art. 7 k.p.a. praworządnie. Wydano również kilka decyzji o warunkach zabudowy dla ul. [...], których ważność wygasła przed wydaniem postanowienia, do których mają dostęp działki wydzielone projektem podziału. W decyzji Urząd Miejski w H. zarzucił, iż do wniosku i projektu podziału, nie dołączono warunków zabudowy i zagospodarowania, które, jak wskazano wyżej w dniu jej wydania były nieważne. Wskazując na powyższe zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 pełnomocnik wniósł o rozważenie czy rażąco nie naruszono prawa. Wniósł również o rozstrzygnięcie czy sprawa ma być rozpatrzona w trybie art. 95 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 93 ust. 2 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie niniejszej nie stwierdzono nieważności postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 artykułu 183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do § 1 tego artykułu, obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 powołanej ustawy, z tego więc względu w pierwszej kolejności rozważyć należało zarzuty podniesione w ramach podstawy zaskarżenia zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy, to jest naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem wówczas, gdy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy uznany zostanie za prawidłowy, możliwe jest skontrolowanie procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości pogląd, że zarzuty podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczyć mogą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem oceny Sądu drugiej instancji jest bowiem zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i postępowania, które doprowadziło do wydania tego orzeczenia. Prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, gdy zarzucane jest naruszenie przepisów postępowania, polega na wskazaniu konkretnego przepisu prawa procesowego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, podanie na czym to naruszenie polegało oraz wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że wniesiona skarga kasacyjna sporządzona została zgodnie z ustawowym wymogiem przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, nie odpowiada ona w pełni określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zasadom dotyczącym jej sporządzenia. I tak pierwszy z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wobec tego, że nie odnosi się do czynności sądu i przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, uznany być musiał za całkowicie chybiony. Pozostałe dwa zarzuty, dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również nie mogły być uznane za uzasadnione. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, czym naruszył również art. 135 tej ustawy, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonego postanowienia uchybiała wskazanym przepisom P.p.s.a. Podkreślić należy, że oceniane przez ten Sąd postanowienie miało charakter kasacyjny, wydane bowiem zostało w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., co ograniczało zakres kontroli sprawowanej przez Sąd do prawidłowości zastosowania tego przepisu. Zwrócono na to uwagę w zaskarżonym wyroku, w którym słusznie nie odniesiono się do aspektów merytorycznych sprawy, które rozstrzygnięte zostaną w dalszym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej. Dodać należy, że art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Podnieść należy, iż zarzuty kasacyjne muszą mieć skonkretyzowany charakter. Użycie sformułowanie "w szczególności" nie pozwala na dokonywanie oceny w zakresie wykraczającym poza ramy określone przez wnoszącego skargę kasacyjną i wskazane przez niego konkretne przepisy. Wśród przepisów wymienionych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. znalazły się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których zakwalifikowanie jako prawa materialnego nie mogło być uznane za prawidłowe. Ponadto sformułowanie obu zarzutów, chociaż odwołuje się do konkretnie wskazanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawiera precyzyjnego wskazania na czym polega w tym wypadku błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Zarzuty te w istocie kwestionują dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, co nie mogło podlegać ocenie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.