II OSK 629/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 530/06 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]. ; 2. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 530/06 oddalił skargę Z. S. (inwestora) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] ([...]), którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] (przed zmianą numeracji działka o nr ewid. [...]) w miejscowości K. gm. R. F., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik Z. S. wnosił o jego uchylenie, bowiem inwestor od kilku lat nie prowadzi budowy i w tej sytuacji zaskarżane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie jest w tym zakresie bezprzedmiotowe. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] powołał się między innymi na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., z którego wynika związanie organu wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 4884/03. Poza tym budowa obiektu nie została zakończona, w związku z czym, niezależnie od faktu zaprzestania obecnie przez Z. S. kontynuowania budowy obiektu, istnieje obowiązek wstrzymania wykonywania robót w sytuacji odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem obowiązujące przepisy prawa budowlanego określają jednoznacznie sposób i tryb postępowania, który organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować w takim jak omawiany przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. skargę inwestora na powyższe postanowienie doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa w sposób, który uzasadniałby jego eliminację z obrotu prawnego. Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego zdaniem Sądu, musi być poprzedzone wydaniem postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wbrew zarzutom skargi w sytuacji faktycznej, w której roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone, lecz są przerwane na dłuższy okres czasu, nie stanowi to przeszkody do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie ww. przepisu. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego ponieważ unormowanie to, poprzez użycie sformułowania "odpowiednio" oznacza, iż w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane (tryb dokonany) należy wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 bądź w ust. 3 bez poprzedzenia jej postanowieniem o wstrzymaniu robót. Jest to zrozumiałe, zdaniem Sądu, skoro chodzi o roboty już zakończone. "Jednakże w sprawie niniejszej mamy do czynienia z przypadkiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., a nadto roboty budowlane nie zostały wykonane, a tylko przerwane, a zatem, mimo że przerwa ta trwa już dłuższy czas i mimo deklaracji inwestora, że nie zamierza kontynuować budowy, istnieje potencjalna możliwość jej kontynuowania i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót nie było bezprzedmiotowe". Z. S. reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez zaniechanie uchylenia postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wnosi się o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie celem ponownego rozpoznania, ewentualnie: 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie; ponadto: 3) przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie w całości od kosztów sądowych, 4) zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Bezspornym w sprawie jest, iż roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] (poprzednio nr ewid. [...]) w miejscowości K. zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Potwierdzeniem tego jest decyzja Starosty C. z dnia [...] ([...]) uchylająca w całości na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...]. Powyższe okoliczności jednak nie dają podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego niezależnie od tego, czy roboty są aktualnie wykonywane, czy też nie, tak jak to przedstawił w zaskarżonym wyroku Sąd i organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych", co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1-4 ust. 1 jednak tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku (s. 3) błędnie przyjmuje, że przepis ten odnosi się do robót budowlanych "które zostały wykonane..." W stanie faktycznym jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc wtedy kiedy roboty budowlane "zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1", powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie można też zgodzić się z wykładnią powyższego przepisu dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 4), bowiem w przepisie tym nie występuje zwrot "roboty już zakończone", który jak można wnosić z zamieszczonego tam wywodu rozumiany jest w znaczeniu użytego w art. 51 ust. 4 zwrotu: "budowa została zakończona". Tymczasem roboty budowlane, które "zostały wykonane" i o których jest mowa w art. 51 ust. 7, należy rozumieć w znaczeniu robót budowlanych "dotychczas wykonanych" o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w tym znaczeniu są to "roboty już zakończone". To, że roboty budowlane zostały "przerwane" w znaczeniu prawnym i faktycznym nie oznacza, że nie zostały one wykonane w jakimś zakresie, co pozwoliło organom na stwierdzenie "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Dokonując wykładni określonego przepisu, nie można nie brać pod uwagę czasów i trybów, w jakich zostały użyte zamieszczone tam czasowniki ("wykonywanych", "wykonane"). Mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać za trafny pogląd pełnomocnika skarżącego, iż w sytuacji kiedy roboty budowlane nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować, bezprzedmiotowe było postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych (wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, niepubl.). Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. Wniosek o przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie w całości od kosztów sądowych, został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w drodze postanowienia z dnia 19 lutego 2007 r., którym zwolniono Z. S. w całości od kosztów sądowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.