II SA/Po 270/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Towarzystwa "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/A. Łaskarzewska /-/St. Małek /-/W. Batorowicz Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej upzp) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku dydaktyczno-szkoleniowego z lokalem mieszkalnym na działce nr [...] arkusz mapy 15, przy ul. [...]. Organ rozstrzygnął przedmiotową sprawę w oparciu o wynik przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dla przedmiotowego obszaru nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rodzaj i funkcja działek sąsiednich nie daje podstaw do ustalenia przeznaczenia działki nr [...] na cele działalności religijnej pod budowę budynku szkoleniowo-dydaktycznego z lokalem mieszkalnym. Działalność religijna nie stanowi kontynuacji funkcji usługowej działalności gospodarczej oraz jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]października 2005r. Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorowi uniemożliwiono przed wydaniem decyzji I instancji zapoznanie się z projektem decyzji oraz analizą obszaru, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 kpa. W toku ponownego postępowania przed organem I instancji strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag. Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budynku dydaktyczno-szkoleniowego z lokalem mieszkalnym z przeznaczeniem na cele religijne, ponieważ działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Bezpośrednio sąsiadujące działki zabudowane są budynkami o funkcji usługowej związanej ze sprzedażą i dystrybucją energii elektrycznej oraz usługami warsztatowymi i budowlanymi (działka nr [...]), usługami wulkanizacyjnymi (działka nr [...]) oraz zabudową mieszkalną jednorodzinną (działka nr [...]). W dalszym sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa o charakterze handlowo-usługowym. Teren po przeciwnej stronie drogi wraz z pasem drogowym jest niezabudowany i objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano jego przeznaczenie na cele usługowe. W tym stanie rzeczy uznać należało, że działalność religijna nie stanowi kontynuacji funkcji dla działalności usługowej, usługowo-handlowej i innej działalności gospodarczej, a także dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W sąsiedztwie analizowanej nieruchomości nie występują również budynki o funkcji dydaktyczno-szkoleniowej lub podobnej, do których mógłby nawiązywać projektowany obiekt. Ponadto Burmistrz K. wskazał, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy zapisuje się - jak wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) - poprzez ustalenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Kontynuacją funkcji w tym przypadku jest więc kontynuacja w sposobie użytkowania obiektu. Obiekty budowlane można sklasyfikować według sposobu ich użytkowania określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.). Według tej klasyfikacji budynek szkoleniowo-dydaktyczny zaliczany jest do grupy nr 127, natomiast zlokalizowane w obszarze analizowanym obiekty należą do innych grup klasyfikacyjnych (nr 123, 111 i 122). Wobec powyższego nie można uznać, że spełniony został warunek "dobrego sąsiedztwa" w zakresie funkcji zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji Towarzystwo "A" wniosło o jej uchylenie oraz wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarzucono organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie, iż w obszarze analizowanym przeważa funkcja zabudowy o charakterze usług komercyjnych. Podniesiono, że teren znajdujący się po przeciwnej stronie drogi został przeznaczony w planie miejscowym na cele usług (niekoniecznie komercyjnych), zaś sąsiednia - do przedmiotowej nieruchomości - działka nr [...] ma funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dlatego, zdaniem inwestora, przyjąć należało, że teren sąsiadujący ma funkcję mieszalną. Podkreślono, że działalność Towarzystwa ma charakter usług edukacyjno-wychowawczych przeznaczonych dla lokalnej społeczności. Planowany budynek ma być obiektem użyteczności publicznej, wpisującym się w funkcję zabudowy istniejącą w sąsiedztwie. Zdaniem inwestora organ I instancji błędnie powołał się na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych (PKOB). W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się bowiem trzy budynki, a każdy z nich należy do innej grupy PKOB. Nie można zatem przyjąć, że pomiędzy istniejącymi budynkami występuje kontynuacja zabudowy. Tym samym przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy nie wymaga aby planowane budynki należały do tej samej grupy klasyfikacji PKOB. Takie założenie byłoby nie do spełnienia w przypadku budynków kultu religijnego, których nie lokalizuje się obok siebie (np. kościół przy kościele). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]stycznia 2006r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta K. . Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo wykazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Zasadniczym kierunkiem zagospodarowania terenu w obrębie ulicy [...] jest szeroko rozumiana "aktywizacja gospodarcza". Takie wykorzystanie terenu znajdującego się po stronie ulicy, na której położona jest przedmiotowa nieruchomość przewidywał obowiązujący do końca 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu po przeciwległej stronie ulicy [...] plan miejscowy z 2004r. przewiduje zaś charakter gospodarczy. Ponadto organ odwoławczy uznał za niesłuszny zarzut inwestora dotyczący kwestii przynależności obiektów w obszarze analizowanym do różnej grupy obiektów według PKOB. W skardze na powyższą decyzję Towarzystwo "A" wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy samodzielnego postępowania. Powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu. Ponadto podniesiono, że organy administracyjne w swych rozstrzygnięciach nieprawidłowo powołały się na nieobowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest związany kodeksową zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Stosownie do art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 1. teren ma dostęp do drogi publicznej, 2. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 3. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 2. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 upzp Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego obejmującego teren którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozp.), średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozp.), średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozp.), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozp.), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8 rozp.). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1, 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (to jest kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcia organów administracji pozostają w sprzeczności z przedstawionymi wyżej przepisami. W sprawie nie przeprowadzono w sposób należyty analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Część graficzna mapy została niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia sporządzona na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej. Na mapie nie wyznaczono granic obszaru analizowanego (k. 51 akt administracyjnych I instancji). Z części tekstowej analizy wynika, że obszar analizowany zawężono -wbrew § 3 ust. 2 rozporządzenia - do trzech działek bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością (działki: [...],[...] i [...]) oraz do określonego nieprecyzyjnie obszaru "dalszego sąsiedztwa". Wskazać należy, iż zgodnie z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. (II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54), iż wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 upzp. Wszystkie bowiem działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu ar. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto nie dokonano analizy w zakresie obowiązującej linii zabudowy, średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej, a także geometrii dachu, co również uniemożliwia prawidłowe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Warto również nadmienić, że organ rozpoznał i rozstrzygnął sprawę na podstawie niekompletnego wniosku. Ów wniosek nie zawierał wymaganej przepisem art. 64 § 1 w związku z art. 52 ust. 2 upzp prawidłowej części graficznej w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 I lub 1:1000. Do wniosku dołączono jedynie kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej. Do wniosku nie dołączono również projektu urbanistycznego, który ma szczególne znaczenie dla określenia dopuszczalności projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów prawa, w tym zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). W takiej sytuacji organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosków (art. 64 § 2 kpa), a w przypadku ich nieuzupełnienia pozostawić wniosek bez rozpoznania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, organy administracji dokonały w niniejszej sprawie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, że oddane analizie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Zgodnie ze stanowiskiem organu działalność religijna nie stanowi kontynuacji funkcji dla działalności usługowej, usługowo – handlowej czy jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej. Nie jest też kontynuacją funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem organu w sąsiedztwie przedmiotowej działki nie występują również budynki o funkcji dydaktyczno – szkoleniowej lub podobnej, do funkcji których mógłby nawiązywać projektowany obiekt. Zdaniem Sądu zaś, które ma odzwierciedlenie w piśmiennictwie, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenie rekreacyjne. Tym samym nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej może być sam brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi (Z. Niewiadomski – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006r., s. 500). Obiekt o funkcji dydaktyczno – szkoleniowej z uwagi na swój rzadki charakter stanowi zwykle uzupełnienie pod względem funkcji istniejącej zabudowy. Na terenach racjonalnie zaplanowanych urbanistycznie przenikają się obiekty o różnych funkcjach adekwatnych do potrzeb danego miejsca. Przykładowo w dzielnicy mieszkalnej poza domami jednorodzinnymi znajdują się zakłady usługowe i handlowe (np. pralnia chemiczna, sklep spożywczy, zakład krawiecki), a także inne potrzebne danej społeczności obiekty. Budynki religijne (np. kościół, kaplica, synagoga, dom rekreacyjny) są z założenia przeznaczone do użytkowania przez społeczność lokalną. Stąd lokalizowane są najczęściej na terenach osiedli mieszkaniowych, bądź to w ich pobliżu. Takie kształtowanie przestrzeni świadczy o jego harmonii. Ład przestrzenny, którego gwarancją ma być analizowany przepis nie polega na konieczności lokalizowania na danym terenie inwestycji jednolitych co do swojej funkcji. Usytuowanie w "obszarze analizowanym" poddanej zabudowy o funkcji usługowej, handlowej, mieszkaniowej nie pozostaje w sprzeczności z planowaną zabudową, przeznaczoną na działalność religijną w jej części szkoleniowo – dydaktycznej oraz funkcji mieszkalnej co do jednego lokalu. Wobec powyższego organ niesłusznie podstawą odmowy ustalenia warunków dla planowanej zabudowy uczynił jej sprzeczność w zakresie funkcji z zastaną zabudową. Nowa zabudowa nie grozi bowiem w zastany stan rzeczy. Argumentacja organu prowadziłaby do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o charakterze religijnym możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w ten właśnie sposób. Takie rozumienie nie odpowiada istocie art. 61 cytowanej ustawy o planowaniu. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że planowana zabudowa odnośnie jej religijnego wykorzystania ma stanowić parterowy obiekt o charakterze szkoleniowo – dydaktycznym, nie zaś sakralny obiekt monumentalny. Ponadto stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego Towarzystwa, dotyczącego przyjęcia przez organ I instancji, że kontynuacja funkcji oznacza tożsamość obiektu projektowanego z obiektem istniejącym i przynależność do tej samej kategorii obiektów według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Naruszył tym samym przepis art. 107 § 3 kpa, który stanowi o koniecznych elementach uzasadnienia decyzji. Kolegium ograniczyło się zaś do lakonicznego stwierdzenia, że zarzut skarżącego nie znajduje potwierdzenia. W tym stanie rzeczy wobec naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego mając na względzie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c ppsa należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważenia, w tym także co do prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozważając kontynuację funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu odniesienie się do zabudowy istniejącej na całym "obszarze analizowanym" przeprowadzi analizę obszaru sąsiedniego w myśl przepisów zacytowanych wyżej, zobowiąże do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z art. 52 cytowanej ustawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Jak w punkcie III rozstrzygnięto na mocy art. 152 p.p.s.a. /-/A. Łaskarzewska /-/St. Małek /-/W. Batorowicz kk