II OSK 630/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 720/06 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. oddalił skargę Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] ([...]), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] ([...]), którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), powołanej dalej jako Prawo budowlane, nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia: projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego na działce o nr ewid. gr. [...] (przed zmianą numeracji działki o nr ewid. gr. [...]) położonej w miejscowości K. [...] gm. R. F. wraz z projektem zagospodarowania działki, sporządzonym na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opracowanego zgodnie z wymogami art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, sporządzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania takich obiektów oraz przedłożenie go w tut. Inspektoracie w terminie do dnia [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] między innymi wskazano, iż inwestor podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, istotnie odstąpił od udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] pozwolenia na budowę oraz od zatwierdzonego projektu technicznego. W związku z czym, powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę została, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, w całości uchylona decyzją Starosty C. z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...]. Zdaniem organu odwoławczego, niezależnie od zdecydowanej deklaracji inwestora o zaprzestaniu kontynuowania budowy obiektu, istnieje obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a dopiero wobec niewywiązania się w określonym terminie z obowiązku, można nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik Z. S. wnosił o uchylenie zaskarżanej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, skoro inwestor od kilku lat nie prowadzi robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. skargę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. Poza tym na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., organ i sąd są związani w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r. IV SA 4884/43, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że "wobec faktu, iż sprawa będzie obecnie rozpoznawana w oparciu o nowe przepisy istnieje możliwość, że organy administracji publicznej mogą nałożyć na skarżącego obowiązek dostarczenia projektu zamiennego". Z protokołu oględzin wykonanych w dniu [...] stycznia 2006 r. wynika, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku jednorodzinnego zostały przerwane na etapie wykonania ścian piwnic budynku do poziomu stropu nad piwnicami, roboty te zostały wykonane z licznymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. Dlatego też w obowiązującym stanie prawnym właściwy organ prawidłowo na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane a następnie wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu nie ma zastosowania art. 37 Prawa budowlanego, "który stanowi, że pozwolenie na budowę wygasa jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, ponieważ nastąpiło to z przyczyn leżących nie po stronie inwestora, gdyż w tym zakresie został wydany m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt 7 IV SA 4884/03) określający dalszy tok postępowania administracyjnego w tej sprawie". Z. S. reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez zaniechanie uchylenia decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wnosi się o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie celem ponownego rozpoznania, ewentualnie: 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ponadto: 3) przyznanie Skarżącemu prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie w całości od kosztów sądowych, 4) zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie ze wskazanych tam przepisów zostały naruszone zaskarżanym wyrokiem w równym stopniu i w konsekwencji nie wszystkie z tych naruszeń mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie należało uznać za główną i usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu a wcześniej prezentowanym przez organy nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie miało miejsce związanie organów i Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r., bowiem cytowany fragment uzasadnienia powyższego wyroku, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. nie może być traktowany jako ocena prawna, ani wskazanie co do dalszego postępowania. Jest to sugestia Sądu co do możliwości jakie stwarzają znowelizowane przepisy Prawa budowlanego po dniu 11 lipca 2003 r. przy założeniu, że dalsze postępowanie będzie kontynuowane w kierunku uzyskania przez inwestora pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja jednak o tym, w którym kierunku będzie dalej prowadzone postępowanie administracyjne należy do organów i jest uzależniona od stanu faktycznego sprawy i przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Możliwości jakie dają znowelizowane przepisy Prawa budowlanego, powinny być brane pod uwagę przez organy i Sąd nawet bez wskazania Sądu w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego Z. S. od początku była realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków wydanego pozwolenia na budowę. Skutkiem czego, decyzja o pozwoleniu na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...], została uchylona decyzją Starosty C. z dnia [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, i utrzymaną w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...]. To są fakty, których nikt nie kwestionuje i które należy brać pod uwagę przy dalszych rozważaniach. W okresie poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...], zaskarżonej do sądu administracyjnego od orzeczenia, którego to jest rozpoznawana skarga kasacyjna, wydano wiele decyzji opartych na różnych podstawach prawnych, między innymi zezwalających na wznowienie robót budowlanych, nakładających określone obowiązki na inwestora na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, jak i decyzje w trybie wznowienia postępowania. W międzyczasie też wydane było już postanowienie wstrzymujące roboty budowlane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego (postanowienie z dnia 24 września 1998 r.) i postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe. W sprawie tej zapadły już też trzy prawomocne wyroki sądów administracyjnych (wyrok NSA z 4 maja 1999 r., II SA/Lu 1380/98; wyrok NSA z 4 maja 1999 r., II SA/Lu 1729/98, II SA/Lu 1730/98 i wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2005 r., 7 IV SA 4884/03). Wszystkie z tak licznie wydanych wcześniej aktów administracyjnych z małymi wyjątkami, niemającymi znaczenia dla tego postępowania, zostały usunięte z obrotu prawnego przez decyzje kasatoryjne organów drugiej instancji bądź też ostatnim z wymienionych wyroków prawomocnych. Faktem jest, że na działce o nr ewid. [...] w miejscowości K. [...] gm. R. F. znajduje się rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu kontroli stwierdzono wykonanie ścian piwnic budynku do poziomu stropu nad piwnicami, co wynika z protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2006 r. Z. S. w trakcie oględzin złożył też wyjaśnienia, że nie będzie kontynuował budowy domu jednorodzinnego, z uwagi na brak środków finansowych oraz zły stan techniczny wykonanych już robót budowlanych i zniszczenie zakupionych wcześniej materiałów budowlanych, co jest skutkiem trwającego od 8 lat postępowania. Podobnej treści oświadczenie złożył Z. S. w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 12 października 2007 r. Z takiego, a nie innego stanowiska inwestora wynikały również jego wnioski o umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zawarte w odwołaniu wniesionym od decyzji I instancji i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję z dnia [...], czego Sąd ten nie rozważył w zaskarżonym wyroku a powinien, bowiem takie stanowisko inwestora powinno stanowić punkt wyjściowy do dalszych rozważań w sprawie. Z akt sprawy nie wynika też, aby Z. S. faktycznie prowadził roboty budowlane przy omawianej inwestycji. Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym, ustalonym art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i doprecyzowanym art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 1364), wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 37. Stanowisko to nie ma uzasadnienia, gdyż jak powiedziano wcześniej wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r. nie wiązał w tym zakresie, poza tym Sąd I instancji nie przeanalizował przepisu art. 37 Prawa budowlanego w całym jego zakresie regulacji. Tymczasem należało szczegółowo przeanalizować ust. 2 art. 37 gdyż odnosi się do dwu różnych stanów faktycznych, opisanych w ust. 1 art. 37 i w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (przypadek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma tu miejsca). Po pierwszej należało rozważyć, czy w niniejszej sprawie chodzi o rozpoczęcie budowy, czego nie można też wykluczyć opierając się na protokole oględzin, czy też o wznowienie budowy. W pierwszym przypadku konieczne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, a w drugim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Chociaż obie decyzje dotyczą różnych sytuacji i wymagają odmiennych procedur mają jednak wspólną cechę, że powinny być wydane na wniosek inwestora, a nie z urzędu. Wynika to z tego, że w pierwszym przypadku wygasła decyzja o pozwoleniu na budowę, a w drugim przypadku została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 i tylko od inwestora i jego woli może zależeć, czy chce rozpoczynać budowę bądź kontynuować rozpoczętą a nie zakończoną budowę, tak jak w tym przypadku. Żaden organ nie może w tym zakresie podejmować decyzji za inwestora, chyba że inwestor kontynuuje roboty budowlane mimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę lub zachodzą okoliczności opisane w art. 66 ust. 1 lub art. 67 ust. 1, wówczas to organy nadzoru budowlanego mają obowiązek podjęcia stosownych działań z urzędu. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew jasnemu i jednoznacznemu stanowisku inwestora, z urzędu, wszczęły procedurę na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 (bezpodstawnie) a następnie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zmierzającą do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co w zaskarżonym wyroku również zaakceptował Sąd. Takie stanowisko jest nie do przyjęcia w świetle przepisu art. 4 Prawa budowlanego, jak i wielu innych przepisów tej ustawy. Prawo do zabudowy nieruchomości wynikające z powyższego przepisu, nie może być interpretowane jako obowiązek wznowienia budowy, gdyż może to być uzależnione tylko od woli tego kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego) lub decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) w świetle art. 104 k.p.a. załatwia sprawę i stanowi rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości. Natomiast "rozpoczęcie budowy" albo "wznowienie budowy", o których mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi otwarcie nowej sprawy administracyjnej, wymagającej jej wszczęcia (art. 61 k.p.a.) przez właściwe organy (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego) i wydania nowych decyzji administracyjnych na podstawie art. 28 Prawa budowlanego w przypadku rozpoczęcia budowy i na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku wznowienia budowy. Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli inwestor chce w dalszym ciągu kontynuować rozpoczętą i niezakończoną budowę, powinno być jednak poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wydanie tej ostatniej decyzji nie powinno mieć miejsca jednak w sytuacji, kiedy inwestor nie chce wznowić robót budowlanych ani faktycznie ich nie prowadzi. Jeżeli zaś mają miejsce inne okoliczności np. określone w art. 66 ust. 1 lub art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny podjąć stosowne działania z urzędu zgodnie z tymi przepisami. Organ nadzoru budowlanego może na inwestora nakładać obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko w takiej sytuacji, kiedy inwestor wcześniej wyrazi wolę kontynuacji rozpoczętej budowy bądź złoży formalny wniosek o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bowiem postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o którym mowa w art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może być wszczęte z urzędu. Nałożenie na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ma na celu doprowadzenie rozpoczętej budowy do takiego stanu, w którym będzie możliwe wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w tym przypadku zastąpi uchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku wykonania w terminie nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego orzeka zgodnie z ust. 4 art. 51. Natomiast w przypadku niewykonania nałożonych na podstawie ww. przepisów obowiązków, organ wydaje decyzje na podstawie art. 51 ust. 5, czyli orzeka w ramach nakazów jakie zostały przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Za takim a nie innym stosowaniem przepisów art. 51 przemawia również i to, że przepisy te mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli nie są to samowole budowlane w rozumieniu tych ostatnich przepisów i nie ma tu miejsca na działania władcze organów z urzędu w tak szerokim zakresie, jak w przypadku samowoli budowlanej. O tym, że w tym przypadku wstrzymanie robót budowlanych było bezpodstawne i zbędne Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w wyroku z dnia 12 października 2007 r., II OSK 629/07. Zarzuty zamieszczane w pkt 2 skargi kasacyjnej a dotyczące naruszenia przepisów postępowania w kontekście ich uzasadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek skarżącego dotyczący przyznania prawa pomocy został rozpoznany wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.