IV SA/Wa 1781/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. kwotę 115 zł (sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...].04.2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 31 § 1 kpa odmówił dopuszczenia Ogólnopolskiego T. (zwanego dalej OT.) do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z [...] w km od [...] do [...] oraz jego składowanie w międzywalu na prawym brzegu rzeki [...] od km [...] do [...]. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż OT. w powołaniu na art. 31 § 1 pkt 2 kpa wystąpił o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Udział organizacji społecznej może nastąpić w oparciu o wyżej wskazaną normę, a także na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ostatnio powołany przepis wprowadza zasadę automatycznego dopuszczania organizacji ekologicznych, ale jedynie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.10.2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 5137/03, z którego wynika, że w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska nie znajduje zastosowania art. 31 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie i składowanie piasku nie należy do kategorii postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Stąd też niemożliwe jest dopuszczenie OT. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wskutek zażalenia wniesionego przez OT. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...].06.2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 127 ust. 7 Prawa wodnego ściśle określa, kto jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Art. 127 ust. 8 dodaje, że w takim postępowaniu stosuje się art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie organu przywołany art. 33 stanowi lex specialis w stosunku do art. 31 kpa i nie przewiduje dopuszczania organizacji do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Minister wywodzi, iż w przypadku postępowań dotyczących pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, ale nie związanych z wykonywaniem urządzeń wodnych, stronami postępowania są jedynie podmioty wymienione w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Dalej stwierdzono, że zarzut OT. dotyczący zaniechania zbadania przez Wojewodę, czy żądanie tej organizacji jest zgodne z celami statutowymi nie ma znaczenia, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wodnoprawnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Ogólnopolskie T. wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra Środowiska, jak również postanowienia organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu OT. zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 kpa, błędne wskazanie jako podstawy prawnej art. 127 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. OT. podniósł, iż organy nie zbadały, czy za dopuszczeniem Towarzystwa przemawia interes społeczny i czy udział jest uzasadniony celami statutowymi OT. W pierwszej kolejności OT. wywodzi, iż żadne przepisy ustawy Prawo wodne nie wykluczają stosowania przez organy udzielające pozwoleń wodnoprawnych normy art. 31 § 1, 2 i 3 kpa. W sytuacji, gdy ustawodawca wyłączył udział organizacji na zasadzie art. 31 kpa, jednoznacznie wykluczył możliwość udziału poprzez konkretny zapis ustawowy. Art. 127 ust. 7 Prawa wodnego przewiduje jedynie strony postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, nie odnosi się zaś do organizacji, które mogą brać udział na prawach strony. Dalej OT. wywodzi, iż po stosownych nowelizacjach prawo wodne nie przewiduje żadnych postępowań wymagających udziału społeczeństwa. W takiej sytuacji organizacje społeczne nigdy nie mogłyby brać w nim udziału na prawach strony. Zdaniem skarżącego konieczne było zbadanie przez Wojewodę, czy żądanie OT. o dopuszczenie na prawach strony jest zgodne z jego celami statutowymi i interesem społecznym. Tego zaś obowiązku organ zaniechał. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, a zarzuty i argumentacja w niej zawarta są zasadne. Podstawowy akt prawny regulujący procedurę administracyjną tj. kpa przewiduje możliwość udziału w takim postępowaniu organizacji społecznych. Przepis ten dotyczy wszelkich postępowań, w których znajduje zastosowanie kpa. Regulacja ta jednak nie stoi na przeszkodzie, aby w przepisach o charakterze materialnym wprowadzić możliwość udziału organizacji społecznych na nieco odmiennych zasadach. Przykładem jest art. 33 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), stosownie do którego organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu. Jednocześnie powołany przepis stanowi, iż art. 31 § 4 kpa nie stosuje się. W ocenie Sądu ze względu na specyfikę postępowania w sprawach ochrony środowiska wprowadzono w nim swoistą liberalizację wymogów wynikających z art. 31 § 1 kpa. Jednocześnie zawężono krąg podmiotów, które mogą z owej liberalizacji korzystać. Otóż z uproszczonego trybu zgłoszenia udziału w postępowaniu w sprawach ochrony środowiska, mogą korzystać nie wszystkie organizacje społeczne, lecz tylko te, które mają charakter ekologiczny. Organizacje te ponadto znajdują podstawę do działania na gruncie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Takimi zaś obecnie postępowaniami –jak trafnie wywodzi skarga-są wyłącznie procedury, w których wydawane są decyzje środowiskowe i podczas których sporządzany jest raport oddziaływania na środowisko. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, iż w postępowaniach, w których nie jest wymagany udział społeczeństwa, organizacje społeczne, w tym ekologiczne nie mogą brać udziału. Ich udział bowiem wyklucza norma art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu pogląd powyższy jest nieuprawniony. Przede wszystkim w obowiązujących przepisach zarówno ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nie postanowiono wyraźnie, iż nie stosuje się w takich postępowaniach art. 31 § 1 kpa. Ustawodawca określił jedynie, iż nie znajduje zastosowania art. 31 § 4 kpa. W ocenie Sądu taki zabieg legislacyjny świadczy o tym, iż nie było intencją ustawodawcy wyłączenie udziału organizacji społecznych w postępowaniach, gdzie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Udział taki będzie możliwy, jednakże podstawą dopuszczenia organizacji do udziału w takim postępowaniu będzie wykazanie przez nią, iż udział ten uzasadniony jest celami statutowymi organizacji, jak również przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków będzie legitymowało organizację do występowania w takim postępowaniu na prawach strony. Następnym argumentem przemawiającym za dopuszczeniem do udziału organizacji społecznej (ekologicznej) w postępowaniu, tutaj konkretnie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jest systemowa i celowościowa wykładnia przepisów, które mają na celu ochronę środowiska i przyrody. Mianowicie, jak słusznie podniosło OT., postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego co do zasady stanowią postępowania, w których nie jest wymagany udział społeczeństwa. Oznaczałoby to, przy zaprezentowanej przez organy wykładni, że organizacje ekologiczne, których celem jest ochrona wszelkich form ochrony zarówno środowiska, jak i ściślej - przyrody, pozbawione zostałyby możliwości obrony tych wartości. W niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne dotyczy wydobywania z W. i składowania piasku na brzegu rzeki. Fakt, iż obszar doliny tej rzeki w wielu miejscach stanowi ostoję ptaków wodno-błotnych jest powszechnie znany. Będący natomiast przedmiotem niniejszego postępowania teren położony jest w obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] o nazwie "[...]", gdzie występują siedliska lęgowe gatunków ptaków, charakterystycznych dla doliny tego odcinka [...]. Jeżeli zatem OT. wykaże przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 kpa, winno zostać dopuszczone do udziału w sprawie na prawach strony. Kwestia udziału organizacji społecznej w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska nie jest oczywista. Najdobitniej świadczy o tym rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. W powołanym wyroku WSA z dnia 20.10.2004 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 5137/03) Sąd stanął na stanowisku, iż udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska określa art. 33 § 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W postępowaniach tych nie znajduje zastosowania art. 31 § 1 kpa. Otóż wyrok ten był wydany w innej sprawie i nie wiąże organów przy rozpoznawaniu wniosku OT. złożonego w zupełnie innym postępowaniu. Nadto w wyroku tym wyrażono pewien pogląd, określonego składu orzekającego, na potrzeby konkretnej sprawy. Odmienne stanowisko zajął WSA w wyroku z dnia 29.03.2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 33/06). W orzeczeniu tym Sąd wypowiedział się za dopuszczeniem organizacji społecznych na gruncie normy 31 § 1 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, doszedł do wniosku, iż art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska nie uchyla zastosowania art. 31 § 1 kpa. Wobec powyższego odmowa dopuszczenia OT. do udziału w sprawie bez przeanalizowania wskazanych w powołanym przepisie przesłanek stanowi naruszenie art. 31 § 1 kpa, a naruszenie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy zbadają, czy udział OT. w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego uzasadniony jest celami statutowymi Towarzystwa i czy za udziałem przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.