II SA/Bd 855/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 listopada 2006r. sprawy ze skargi M. P. i D. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006r. Nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia projektu budowlanego wraz z opinią techniczną i budowlaną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] 2006r. Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na podstawie decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] 1997 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części poddasza na lokal mieszkalny P. B. dokonał adaptacji części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w C. na cele mieszkalne, wskutek czego doszło do wyodrębnienia lokalu nr 7. Na wniosek M. i D. P., właścicieli lokalu mieszkalnego nr 5 w ww. budynku oraz współużytkowników wieczystych nieruchomości na której jest zlokalizowany ów budynek, Wojewoda [...] decyzją z [...] 2002 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza, stwierdzając, iż przy jej wydawaniu inwestor, wbrew wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskutek rozpatrzenia odwołania inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Skarga na decyzję organu II instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 589/03). Wywiedzioną przez inwestora skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 222/05) uznając że strona skarżąca nie wykazała, iż zaskarżony wyrok został oparty na niewłaściwej wykładni art. 32 Prawa budowlanego w zakresie wymogu, aby inwestor składając wniosek wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Po zakończeniu robót adaptacyjnych P. B. w dniu 23 września 2002 r. wystąpił do Starosty C. z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Starosta decyzją z dnia [...] 2002 r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru oddania do użytku lokalu mieszkalnego nr 7. Rozstrzygnięcie to zostało początkowo utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r.; jednakże wskutek uchylenia decyzji Inspektora Wojewódzkiego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 727/05) organ odwoławczy, ponownie rozpatrując odwołanie, uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie (decyzja z dnia [...] 2006 r.). Sprawa została przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. w celu podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ ten ustalił, że roboty budowlane wykonane przez P. B. nie zostały przeprowadzone w wyniku samowoli budowlanej, ale w oparciu o wycofaną z obiegu prawnego decyzję. Wobec tego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2005 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 października 2006 r., projektu budowlanego obejmującego swoim zakresem wykonaną adaptację części poddasza wraz z opinią techniczną potwierdzającą poprawność wykonanych robót. Wnosząc odwołanie od tej decyzji M. i D. P. podnieśli, że skoro została stwierdzona nieważność pozwolenia na wykonanie robót adaptacyjnych, to konsekwentnie należy stwierdzić, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Ponadto zdaniem skarżących przy nakładaniu obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem nie można pomijać obowiązku uzyskania zgody osoby trzeciej, tak jak przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Odmienna interpretacja art. 51 Prawa budowlanego, prowadziłaby bowiem do tego, iż "dzikie inwestycje" można by zalegalizować nie spełniając tego warunku, którego spełnienie jest wymagane przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] 2006 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego. Zdaniem organu odwoławczego słusznie organ pierwszej instancji ocenił, iż w sprawie zaistniał inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 i w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkuje powinnością dokonania w pierwszej kolejności postępowania naprawczego, które winno wykazać, czy wykonane roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Inspektor Wojewódzki uznał, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie to słusznie zostało zakończone nakazem wykonania obowiązków określonych w decyzji Inspektora Powiatowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki zauważył, że nieważność decyzji, na podstawie której wykonano roboty budowlane, została stwierdzona po zgłoszeniu zakończenia prac budowlanych. W takim zatem przypadku właściwe jest prowadzenie postępowania zmierzającego do ewentualnego zalegalizowania prac budowlanych. Ponadto w opinii organu odwoławczego art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje konieczności złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a strona, która uzna, że została naruszona jej własność lub ograniczono jej prawno własności, może dochodzić swoich praw przed sądami powszechnymi. W skardze do sądu administracyjnego M. i D. P. wnieśli o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zarzucili, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] 1997r. niedopuszczalne jest przyjęcie, że roboty adaptacyjne nie stanowiły samowoli budowlanej, tylko zostały wykonane w oparciu o wycofaną z obiegu prawnego decyzję. Skarżący powtórzyli także zarzut, iż postępowanie naprawcze nie może polegać na ominięciu reguł obowiązujących przy wydawaniu pozwolenia na budowę poprzez brak wymagania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na której zostały wykonane prace budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżących. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko organów, iż skoro inwestor wykonywał roboty budowlane w okresie, kiedy nie stwierdzono jeszcze nieważności decyzji zezwalającej na te prace, to nie można uznać, że jest to sytuacja tożsama z samowolą budowlaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2144/97, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 48710). W okresie prowadzenia robót budowlanych inwestor działał bowiem w oparciu o znajdującą się w obrocie prawnym decyzję. Tym niemniej należy zwrócić uwagę, że art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (aktualny tekst jednolity – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego tj. wówczas kiedy charakter prowadzonych robót budowlanych powoduje, że w zwykłym trybie nie podlegałyby one wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszeniu, a więc tym samym m.in. na inwestorze nie ciążyłby określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlanego obowiązek wykazania, iż przysługuje mu prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zatem, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., w przedmiotowej sprawie, dla zgodności robót budowlanych z przepisami prawa niezbędne było wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to trudno uznać, że działający w ramach postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego, nakładając stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązki mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, powinien pominąć wypełnienie przez inwestora tego obowiązku. W tym przypadku kwestia wykazania prawa do nieruchomości ma charakter obowiązku wynikającego z przepisu prawa administracyjnego tj. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, kiedy w ramach postępowania naprawczego inwestor osiągałby więcej, niż gdyby uzyskał w postępowaniu prowadzonym w granicach określonych przez przepisy prawa. Trudno uznać, że prawo inwestora do nakładów na cudzą nieruchomość powinno być mocniej chronione niż prawo własności, którego ochronę gwarantuje art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Odszkodowanie za szkodę doznaną przez inwestora wskutek niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, które to działanie zostało stwierdzone poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, może być dochodzone w drodze postępowania cywilnego (art. 417 § 1 w związku z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93; z późn. zm.). W ponownym postępowaniu organ administracji powinien zatem w ramach nakładania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora także obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.