II SA/Wa 1689/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Edyta Karwat, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Stołeczny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 92, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity – Dz. U. Nr 7, poz. 58 z 2002 r. z późn. zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 i Dz. U. Nr 266, poz. 2246), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2006 r. decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., przyznającej H. B. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podano, iż H. B. jest emerytem Komendy Powiatowej Policji w L., uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego z resortu spraw wewnętrznych i administracji. Wymieniony do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Ostatni równoważnik za 2005 r. został przyznany przez Komendanta Powiatowego Policji w L. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., ponieważ zainteresowany zamieszkuje w miejscowości N., która leży na terenie objętym działaniem Komendanta Powiatowego Policji w L.. W następstwie wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U Nr 266 poz. 2246) i uchylenia w tym rozporządzeniu § 8, który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej..., Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji własnej z dnia [...] lipca 2005 r., przyznającej H. B. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ przyjął, iż decyzja ta, z powodu niemożności jej wykonania, stała się bezprzedmiotowa i jej pozostawienie w obrocie prawnym pozostałoby w kolizji z interesem społecznym, rozumianym jako konieczność dostosowania funkcjonujących w obrocie prawnym orzeczeń do zmian w przepisach prawa materialnego. Zatem Komendant Powiatowy Policji w L. władny był, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić wygaśnięcie swojej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. B. zarzucił, iż zaskarżona decyzja Komendanta Stołecznego Policji pozbawiła go prawa nabytego, przez co organ naruszył zasadę nieretroakcji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż do wygaśnięcia decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego upoważnił go przepis prawa materialnego, pozbawiający emerytów od dnia 1 stycznia 2006 r. tegoż równoważnika. W celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która stała się bezprzedmiotowa należało wydać decyzję stwierdzającą jej wygaśnięcie z uwagi na interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m.in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Stanowił on, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować rencistów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie pozwalają traktować rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 – o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego. Sąd zauważa jednocześnie, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego renciście policyjnemu. Jej art. 91.ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej prawo do równoważnika. Jako podstawę decyzji pierwszej instancji powołany został art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa jednak, że zastosowanie instytucji wskazanej w art. 162 § 1 pkt 1 kpa uwarunkowane jest spełnieniem dwóch kumulatywnie określonych przesłanek. Otóż możliwe to jest, jeżeli 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jednocześnie 2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu, decyzja, której wygaśnięcie stwierdzono, nie stała się bezprzedmiotowa. W sprawie istnieją wszystkie wymagane dla stosunku administracyjnoprawnego jego elementy: właściwy organ załatwiający sprawy, jak w niniejszym postępowaniu, strona oraz prawo, które - w jej subiektywnym odczuciu - jej przysługuje, a którego organ jej odmawia. W tej sytuacji nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, lecz z bezzasadnością żądania skarżącego. Istnieje utrwalone orzecznictwo podkreślające konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości od bezzasadności żądania strony (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. IV SA 3439/02). Jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Faktem jest, że ustawodawca, chcąc usunąć wątpliwości prawne, co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, reguluje te kwestie najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych, poprzez zapisy utrzymujące w mocy poprzednie decyzje. Jednak nie jest to niezbędne do uznania dalszego obowiązywania decyzji (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992 r. nr 7, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 2389/04). Nie sposób uznać, że decyzja z [...] lipca 2005 r. stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2006 r. W tej sytuacji, organy orzekające w sprawie powinny wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego. Podstawą takiej decyzji powinien być § 6 powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stanowi on, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia – rencista policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do tych rencistów. Skoro podstawa ta odpadła, rencista policyjny nie spełnia warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do niego nie stosuje. Niemniej Sąd zauważa, że skutki prawne decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. są identyczne, jak skutki ewentualnie i właściwie wydanej decyzji cofającej to prawo. W jednym i w drugim przypadku materialnoprawny skutek polega na ustaniu tego prawa z chwilą określoną w decyzji. Z tego względu Sąd orzekł o oddaleniu skargi, choć zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd uznał bowiem, że błąd ten nie miał istotnego wpływu na jego wynik - w jednym i w drugim przypadku materialnoprawny skutek w postaci utraty prawa skarżącego do równoważnika jest taki sam. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji istniała (nadal istnieje) podstawa prawna pozwalająca cofnąć to prawo. Podstawą tą jest przywołany § 6 rozporządzenia, a błąd organów orzekających w sprawie polegał jedynie na jego niezastosowaniu, przy czym merytoryczne ich rozstrzygnięcie, tj. wymagane pozbawienie skarżącego prawa do równoważnika, zostało podjęte. Istniejące orzecznictwo sądowe pozwala na potraktowanie powyższego naruszenia zasad postępowania administracyjnego jako nieistotnego z punktu widzenia ostatecznego wyniku sprawy (p. wyrok NSA z 29 września 1995 r., sygn. SA/Ka 1560/94). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, należy stwierdzić, iż nie jest on zasadny. Z retroakcją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzje o cofnięciu uprawnienia do przyznanego skarżącemu równoważnika z datą wsteczną. W przedmiotowej sprawie skutek decyzji polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika emerytom i rencistom Policji. Nie powinno budzić wątpliwość, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organ prawidłowo zastosował przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.