II SA/Lu 761/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania. II SA/Lu 761/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2006 r., nakazującą W. N. dokonanie rozbiórki (usunięcia) kontenera o wymiarach 2,45 m x 6,00 m, usytuowanego na działce nr 37 w K. W., gmina G. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że w dniu 16 września 2005 r. W.N. w sposób samowolny ustawił na działce nr 37 kontener, który nie jest trwale połączony z gruntem. Organ pierwszej instancji uznał pierwotnie, że kontener ten jest budynkiem gospodarczym, zwolnionym z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – prawo budowlane z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, co – wobec stwierdzenia samowoli budowlanej - uzasadnia zastosowanie procedury przewidzianej w art. 49 b tej ustawy. Decyzja organu pierwszej instancji, nakazująca rozbiórkę kontenera wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy – prawo budowlane, została uchylona przez organ drugiej instancji, który wskazał, że przyjęta przez organ pierwszej instancji podstawa prawna jest błędna. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie na podstawie art. 48 ustawy – prawo budowlane: wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie do dnia 31 maja 2006 r. określonej dokumentacji. Wobec niewykonania przez inwestora nałożonych nań obowiązków organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę kontenera. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że kontener jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 5 ustawy – prawo budowlane, nie jest bowiem trwale połączony z gruntem. Kontener ustawiony przez inwestora nie jest zwolniony z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest obiektem, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 ustawy – prawo budowlane. Skoro tak, uzasadnione było zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 tej ustawy i wydanie postanowienia, nakładającego na inwestora określone obowiązki. Wobec tego, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 23 marca 2006 r. konieczne stało się nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W. N. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzuca, że ustawienie przez niego gotowego kontenera nie jest budową w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy – prawo budowlane, nie było zatem wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie ze wszystkimi zarzutami skarżącego można się zgodzić. Jest okolicznością bezsporną, że skarżący ustawił w dniu 16 września 2005 r. na działce oznaczonej numerem 37, położonej w K.W., gmina G., kontener o wymiarach 2,45 m x 6,00 m, nie powiązany trwale z gruntem. Prawidłowe jest stanowisko organów administracji, że kontener ten stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako ustawa. W myśl przepisu art. 3 pkt 5 ustawy tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jako przykłady obiektów budowlanych, które nie są trwale połączone z gruntem przepis art. 3 pkt 5 wskazuje m. in. kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, barakowozy oraz obiekty kontenerowe. W świetle tego przepisu każdy obiekt budowlany, który nie jest połączony trwale z gruntem jest tymczasowym obiektem budowlanym, niezależnie od tego czy jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Nie ulega więc wątpliwości, że kontener, którego dotyczy zaskarżona decyzja jest tymczasowym obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale połączony z gruntem. Błędne jest jednak stanowisko organów, że ustawienie w określonym miejscu gotowego, tj. skonstruowanego gdzie indziej kontenera jest budową w rozumieniu ustawy. Definicja budowy i innych robót budowlanych zawarta jest w przepisie art. 3 ustawy. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 6 ustawy budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy). Przez przebudowę nakazuje ustawa rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7 "a"). Natomiast remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 ustawy). Żadna z przedstawionych definicji nie wymienia ustawienia gotowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, w szczególności zaś ustawienia gotowego obiektu kontenerowego, wykonanego w całości gdzie indziej i niepołączonego trwale z gruntem. Nie oznacza to jednak, jak podnosi skarżący, że ustawienie takiego obiektu nie jest poddane regulacjom ustawy. Niewątpliwie ustawienie w określonym miejscu kontenera, skonstruowanego w innym miejscu, jest wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu ustawy. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast, czy jest to budowa, czy też inne roboty budowlane. W ocenie Sądu ustawienie kontenera nie jest budową w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 3 pkt 6 ustawy. Wprawdzie ustawienie gotowego obiektu budowlanego prowadzi do powstania obiektu w określonym miejscu, czyli z punktu widzenia wyniku robót budowlanych zbliżone jest do budowy w rozumieniu wyżej podanym, jednak nie sposób nie zauważyć, że budowa, polegająca na wykonywaniu obiektu w określonym miejscu jest procesem złożonym, wymagającym podjęcia niezbędnych czynności przygotowawczych, zastosowania określonych technologii i użycia różnych materiałów budowlanych, trwającym ponadto określony czas, natomiast ustawienie gotowego kontenera jest czynnością jednorazową i nieskomplikowaną pod względem technicznym. Ustawienie gotowego obiektu kontenerowego o lekkiej konstrukcji i stosunkowo niewielkich rozmiarach, niepołączonego trwale z gruntem, dającego się łatwo przesunąć w inne miejsce wykazuje większe podobieństwo – gdy chodzi o sposób wykonywania robót i czas ich trwania - do montażu lub instalacji niż do budowy w rozumieniu przepisów ustawy. Z ustawieniem takiego obiektu nie wiąże się też żaden proces inwestycyjno – budowlany, polegający na opracowaniu projektu budowlanego, wyznaczeniu terenu budowy, zapewnieniu odpowiedniego nadzoru i zabezpieczeń. Literalne brzmienie przepisu art. 3 pkt 7 ustawy sugerowałoby wprawdzie, że wyliczenie robót budowlanych w nim zawarte (przebudowa, montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego) jest enumeratywne, jednak zdaniem Sądu interpretacja taka jest nieuzasadniona. Przepis ten należy bowiem odczytywać w powiązaniu z innymi przepisami ustawy, które do robót budowlanych zaliczają także roboty nie wymienione w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy. I tak, przykładowo, przepis art. 29 ust. 2, wskazujący roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, do robót takich zalicza m. in. docieplenie budynków o wysokości do 12 m, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, wykonywanie urządzeń melioracji wodnych, instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że roboty te nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, nie są także wymienione w art. 3 pkt 7, który do robót innych niż budowa zalicza jedynie przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Również przepis art. 30 ustawy, ustanawiający wymóg zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi, odróżnia budowę od robót budowlanych, polegających na instalowaniu określonych urządzeń. Należy zatem przyjąć, że wyliczenie robót budowlanych w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy nie jest wyczerpujące, co pozwala na ustalenie zakresu tego pojęcia w drodze wykładni. Przedstawione wyżej argumenty przekonują, że ustawienie gotowego kontenera, który nie jest trwale powiązany z gruntem należy zaliczyć do innych niż budowa robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7 ustawy. Dodatkowo podnieść należy, że zakwalifikowanie określonych robót budowlanych do budowy albo pozostałych robót budowlanych ma bardzo istotne konsekwencje, gdy chodzi o zastosowanie przepisów art. 48 – 51 ustawy. Przepisy art. 48 – 49 i 49 "b" dotyczą budowy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, natomiast w przypadku innych niż budowa robót budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 50 – 51. Przepisy art. 48 – 49 i 49 "b" przewidują możliwość legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia lub zgłoszenia, jej warunkiem jest jednak m. in. uiszczenie opłaty legalizacyjnej, natomiast przepisy art. 50 i 51 opłaty takiej nie przewidują. W przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę wysokość opłaty legalizacyjnej stosownie do przepisu art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59 f ust. 2 i 3). Kontener należy – stosownie do załącznika do ustawy - do kategorii VIII: "Inne budowle", co oznacza że współczynnik kategorii tego obiektu wynosi 5. Kontener nie jest bowiem budynkiem (z uwagi na brak trwałego połączenia z gruntem), nie może więc być zaliczony do kategorii I – III, przewidującej współczynniki 1 i 2. Współczynnik wielkości obiektu wynosi natomiast 1. W tej sytuacji, gdyby przyjąć, że ustawienie gotowego kontenera jest budową w rozumieniu ustawy, opłata legalizacyjna wynosiłaby 125 000 zł (500 zł x 50 x 5 x 1). Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania. Opłata legalizacyjna w przypadku budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosiłaby bowiem 50 000 zł (500 zł x 50 x 2 x 1), natomiast w przypadku budowy innego niewielkiego budynku, takiego jak dom letniskowy, czy garaż do dwóch stanowisk włącznie oraz budynku służącego gospodarce rolnej – 25 000 zł (500 zł x 50 x 1 x 1). Tak rażąca dysproporcja wysokości opłaty legalizacyjnej jest niczym nieuzasadniona. Jest rzeczą oczywistą, że wysokość opłaty musi być zróżnicowana w zależności od kategorii i wielkości obiektu, należy jednak zauważyć, że w przypadku kontenera, którego powierzchnia wynosi 14,7 m2 opłata byłaby kilkakrotnie wyższa niż w przypadku znacznie większych budynków jednorodzinnych, a niejednokrotnie także domów letniskowych, budynków inwentarskich czy garaży. Należy ponadto zauważyć, że wysokość opłaty przekracza wielokrotnie wartość kontenera, w praktyce więc jego legalizacja byłaby tylko iluzoryczna. Trudno bowiem wymagać, by inwestor, który ustawił kontener o powierzchni 14,7 m2 uiścił opłatę w kwocie 125 000 zł. Przyjęcie więc, że zarówno ustawienie gotowego kontenera, niepołączonego trwale z gruntem, jak i budowa budynku (mieszkalnego, gospodarczego, letniskowego) trwale połączonego z gruntem to budowa w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy prowadziłoby do zaakceptowania nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w istocie w takiej samej sytuacji prawnej. Wszystkie te argumenty przemawiają za przyjęciem, że ustawienie gotowego kontenera nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Taki pogląd wyrażony też został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2002 r. (IV SA 50/00, nie publ.) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 7 grudnia 1999 r.(II SA/Lu 1421/98, nie publ.). Rozważenia wymaga następnie, czy roboty polegające na ustawieniu gotowego kontenera wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy wymienia w pkt 1 – 27 obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a przepis art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6, 9-16 wskazuje, jakie roboty budowlane, inne niż budowa, nie wymagają pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak przepis art. 30 wprowadza wymóg dokonania zgłoszenia niektórych robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2. Ustawienie gotowego kontenera nie zostało wymienione w przepisie art. 29 ustawy. Należy podkreślić, że w omawianej sytuacji nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 12, dotyczący budowy określonej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w ściśle określonym czasie, ani też przepis art. 29 ust. 1 pkt 24, dotyczący ustawiania barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Kontener, o który chodzi w sprawie nie jest też suszarnią kontenerową wymienioną w art. 29 ust. 1 pkt 1 litera "e" ustawy. Oznacza to, że na ustawienie gotowego kontenera, niepołączonego trwale z gruntem, bez względu na rozmiary i konstrukcję kontenera wymagane jest pozwolenie na budowę. Można się oczywiście zastanawiać, czy jest to rozwiązanie uzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca przewidział w przepisie art. 29 ust. 1 zwolnienie z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wielu obiektów o cechach czy wielkości zbliżonych do kontenera, a w ust. 2 tego przepisu – wielu robót budowlanych, podobnych do posadowienie na gruncie gotowego obiektu. Przykładowo, w art. 29 ust. 1 wymienia się obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, suszarnie kontenerowe o powierzchni zabudowy do 21 m2, wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie o powierzchni zabudowy do 25 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast, w przepisie art. 29 ust. 2 wymienione są natomiast takie roboty jak instalowanie obiektów i urządzeń, czy montaż wolno stających kolektorów. We wszystkich tych przypadkach chodzi o obiekty o niewielkiej powierzchni, różnej jednak konstrukcji – od lekkich konstrukcji typu wiata czy altana po murowane lub drewniane budynki, a więc obiekty trwale związane z gruntem. Niewątpliwie kontener, o który chodzi w sprawie zbliżony jest zarówno wielkością, jak i konstrukcją do niektórych obiektów wyżej wymienionych. Jego funkcja jest także podobna, ustawiony został ponadto na działce siedliskowej gospodarstwa rolnego. Nie został jednak objęty zwolnieniem z wymogu uzyskania pozwolenie na budowę. Można to uznać za przeoczenie ustawodawcy, jednak wyliczenie zawarte w przepisie art. 29 ust. 1 i 2 jest enumeratywne, nie można zatem dokonywać wykładni rozszerzającej. Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę, zezwalającego na wykonanie robót budowlanych, polegających na ustawieniu na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności gotowego kontenera. W tym stanie rzeczy do wykonanych przez skarżącego robót zastosowanie mieć powinny przepisy art. 50 i 51 ustawy. Tymczasem organy obu instancji zastosowały przepis art. 48 ustawy, błędnie uznając, że ustawienie gotowego kontenera jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji, opartych na przepisie art. 48 ustawy, który w sprawie nie miał zastosowania. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art.135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie z dnia 23 marca 2006 r., od którego zażalenie nie przysługiwało, mając na uwadze istotne naruszenie przepisów prawa materialnego także przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia z dnia 23 marca 2006 r. ,nakładającego na inwestora obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, który w sprawie nie mógł być zastosowany, jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawione uwagi i wobec tego, że skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę na wykonywanie robót budowlanych polegających na ustawieniu kontenera na nieruchomości, której jest współwłaścicielem , przeprowadzą postępowanie stosownie do przepisów art. 50-51 ustawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.