II SA/Po 638/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o d d a l a s k a r g ę /-/E. Brychcy /-/B. Kamieńska /-/B. Drzazga Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o nieważności uchwały nr XCIX/1119/IV/2006 Rady Miasta P. z dnia 11 lipca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Folwark "A" w P. – ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając orzeczenie Wojewoda stwierdził, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie można sporządzić planu dla poszczególnych części obszaru objętego uchwałą nr XXXVI/305/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 13 stycznia 2004r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Folwark "A" w P. , których granice nie zostały określone przez radę. W § 1 ust. 4 uchwały nr XXXVI/305/IV/2004 dopuszczono możliwość odrębnego opracowywania i uchwalania częściowych planów miejscowych, ale w załączniku graficznym do tej uchwały rada określiła jedynie jego zewnętrzne granice, nie ustalając granic wyodrębnionej w trakcie sporządzania planu części A. Ograniczając procedurę uchwalania planu do części A, bez uprzedniego określenia przez radę gminy jej granic, naruszono właściwość organów, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem organu nadzorczego przedmiotowy plan miejscowy nie jest też zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1999r. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 10U ustalono bowiem przeznaczenie podstawowe obejmujące "zabudowę usługową, w tym w szczególności: usługi nieuciążliwe na rzecz rolnictwa, hotelowe, administracyjne oraz zdrowia", jednak linie rozgraniczające terenu 10U nie pokrywają się z wyznaczonymi w studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego jakim są tereny "zabudowane i przewidywane do zabudowy z preferencją dla skoncentrowanej funkcji usług związanych z rolnictwem". Ponadto, zdaniem Wojewody, w § 3 pkt 1 do 9 części tekstowej planu określono, które z oznaczeń graficznych rysunku planu stanowią obowiązujące ustalenia planu. Na rysunku planu, nie dokonano podziału objaśnień użytych oznaczeń zgodnie z § 3 uchwały na obowiązujące i uzupełniające, co skutkuje brakiem jednoznaczności między tekstem planu, a rysunkiem planu, naruszając w ten sposób § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587). Skargę do sądu administracyjnego wniosła Rada Miasta P. , zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i pozbawienie go udziału w postępowaniu, art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, art. 91 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta P. narusza prawo, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – poprzez wskazanie wadliwej podstawy prawnej, błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących zapisów planu, które nie pokrywają się z wyznaczonymi w studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez błędną interpretację przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tryb i organ uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określają art. 91 i nast. ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały organu gminy jaką jest uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały zmodyfikowane – w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym, że "stwierdza się nieważność uchwały Rady Gminy, sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne" – przez przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). W myśl tego przepisu, nieważność uchwały Rady Gminy powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji organowi nadzoru nie można zarzucić niewłaściwego zastosowania przepisów art. 91 i nast. ustawy o samorządzie gminnym, lecz jedynie brak dodatkowego powołania w rozstrzygnięciu przepisu szczególnego – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy mieć jednak na uwadze, że przepis powyższy organ nadzoru powołał w uzasadnieniu orzeczenia. Zdaniem Sądu, takie naruszenie przepisów art. 107 § 1 kpa nie mogło mieć wpływu na prawidłowość treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, należy zauważyć, że zgodnie z art.14 u.p.z.p. procedura uchwalenia planu miejscowego określona w art. 17 tejże ustawy poprzedza podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiera część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu dla określonego w niej obszaru oraz stanowiącą jej integralną część – załącznik graficzny, przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zgodnie z ustalonym w doktrynie i orzecznictwie NSA poglądem, rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu miejscowego dla całego terenu danej miejscowości (por. wyrok NSA z dnia 07 października 1999r. IV SA 338/99, lex nr 48228 "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, 2 Wydanie Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2005, str. 145). Jak wyżej wskazano do obowiązków rady gminy przy podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego należy precyzyjne określenie granic obszaru objętego projektem planu. Zdaniem Sądu, taki obowiązek dotyczy również granic poszczególnych etapów, jeżeli uchwała przewiduje możliwość uchwalenia planu dla określonego terenu nie jednorazowo, a etapami. Ustawodawca bowiem zgodnie z w/w przepisami do wyłącznej kompetencji rady gminy wyznaczył określenie granic obszaru objętego projektem planu, bowiem to rada gminy jest ustawowo odpowiedzialna za uchwalenie planu miejscowego. W niniejszej sprawie Rada Miasta P. uchwałą nr XXXVI/305/IV/2004 z dnia 13 stycznia 2004r. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Folwark "A" w P. . W § 1 ust. 2 uchwały zaznaczono, iż projekt planu obejmuje obszar ograniczony ulicami [...] od północy, [...] od wschodu, od południa[...] i [...] i od zachodu – zachodnią granicą działki nr [...], ark. 34, obręb [...]. Granice tego obszaru zaznaczono na załączniku graficznym uchwały. W § 1 ust. 4 uchwały ustalono, że dla poszczególnych fragmentów obszaru może nastąpić odrębne opracowywanie i uchwalanie częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale granic tych fragmentów nie określono ani w części tekstowej, ani w części graficznej uchwały. W uchwale z dnia 11 lipca 2006r. Rada Miasta P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Folwark "A" w P. , określając jego granice w § 1 ust. 1 jako teren ograniczony od północy ul. [...], od wschodu ul. [...], od południa ul. [...] i [...], a od zachodu granicą działki [...], ark. 33 obręb [...]. Zarówno z części tekstowej tejże uchwały, jak i z jej części graficznej wynika, że obszar objęty uchwałą (część A) nie jest tożsamy z obszarem objętym uchwałą z dnia 13 stycznia 2004r. Do zmiany obszaru objętego projektem planu doszło, jak wynika z uzasadnienia uchwały i co było miedzy stronami niesporne, w trakcie procedury uchwalania planu, w wyniku rozpatrzenia wniosku dotyczącego lokalizacji parku technologicznego na terenie miedzy ulicami [...],[...] i [...]. Zatem o zasięgu terenu objętego projektem planu zadecydował Prezydent Miasta P. jako organ właściwy do sporządzenia planu miejscowego. Taką zmianę obszaru objętego projektem planu w stosunku do granic sporządzonego planu, określonych w uchwale rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu, należy zdaniem Sądu uznać za naruszenie przepisów o właściwości organów, bowiem organ sporządzający projekt planu wkroczył w kompetencje organu stanowiącego, a wiec rady gminy. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. takie naruszenie właściwości organów wskazuje jako przesłankę nieważności uchwały o planie miejscowym. Trafnie zatem organ nadzorczy wskazał powyższe naruszenie właściwości jako podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 11 lipca 2006r. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Należy mieć na uwadze, że w toku prac planistycznych można dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, jeżeli jest to potrzebne czy konieczne, ale takich zmian może dokonywać jedynie rada gminy, jako organ wyłącznie do tego właściwy, w drodze uchwały zmieniającej – uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Działań takich nie może jednak podjąć organ sporządzający projekt planu, bo to stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Trafny okazał się także zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, polegający na niezgodności uchwalonego planu z ustaleniami studium. W trakcie uchwalania uchwały z dnia 11 lipca 2006r. obowiązywało "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta P. ", uchwalone uchwałą nr XXII/276/14/99 Rady Miasta P. z dnia 23 listopada 1999r. zmienione uchwałą nr XXV/171/IV/2003 z dnia 10 lipca 2003r. Teren objęty uchwałą z dnia 11 lipca 2006r. jest określony w Studium symbolem IIIUr. Zgodnie z treścią objaśnień do studium jest to teren zabudowy lub przewidywany pod zabudowę z preferencją dla skoncentrowanych funkcji usług wyższego rzędu z zielenią, w tym dla usług związanych z rolnictwem. W rozdziale 4 studium pod tytułem "Polityka przestrzenna umożliwiająca realizację zrównoważonego rodzaju", w dziale 4.2 – obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ogrody specjalistyczne i działkowe, pod pozycją IV ust. 3 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", uznano za celowe zachowanie funkcji rolnictwa – usługi w zieleni w rejonie ulic [...], na południe od ul. [...], a więc na obszarze objętym przedmiotowym planem (k. 82 studium). Należy zauważyć, że na k. 205 studium wskazano, że określenie "usługi w zieleni" oznacza co najmniej 50% udział terenów zieleni, a zieleń ma tworzyć zwarte kompozycje krajobrazowe. Jak wynika z treści rozdziału II uchwały z dnia 11 lipca 2006r. na obszarze planu ustalono tymczasem jako przeznaczenie podstawowe dla przeważającej części obszaru – tereny zabudowy jednorodzinnej i mieszkaniowo – usługowej. Usługi nieuciążliwe na rzecz rolnictwa (wymienione razem z innymi usługami typu: hotelowego, administracyjnego czy zdrowia) zlokalizowane zostały jedynie w części określonej symbolem 10U. Z treści uchwalonego planu miejscowego jednoznacznie zatem wynika, że funkcją dominującą na obszarze objętym planem jest funkcja mieszkaniowa z uzupełniającą funkcją usługową, co jest sprzeczne z w/w ustaleniami studium. Należy zatem stwierdzić, że treść § 1 ust. 1 uchwały z dnia 11 lipca 2006r. stwierdzająca zgodność planu z ustaleniami studium jest niezgodne z prawdą, a zatem naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego. Takie naruszenie prawa również jest przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co trafnie podniósł organ nadzorczy. Sąd nie podzielił jedynie zastrzeżeń organu nadzorczego co do naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem Sądu użyte na projekcie rysunku (zatwierdzonym uchwałą z dnia 11 lipca 2006r.) zastosowane nazewnictwo i oznaczenie pozwalają na jednoznaczne powiązanie projektu rysunku z projektem tekstu planu miejscowego. Sąd nie podzielił natomiast kolejnego zarzutu skargi, iż niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu przez organ nadzorczy postępowania, miało wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa). Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 21 października 2002r., OPS 9/02, ONSA 2003/2/43). Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec naruszenia zarówno zasad sporządzania planu miejscowego, jak i naruszenia właściwości organów. Tak poważne uchybienia musiały skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia 11 lipca 2006r. w całości, a ewentualne wyjaśnienia organu gminy nie mogły tej sytuacji zmienić. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. /-/E. Brychcy /-/B. Kamieńska /-/B. Drzazga kk