II OSK 679/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 468/06 w sprawie ze skargi Gminy Kórnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 maja 2006 r. nr PN.II-5.0911-261/06 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Po 468/06, w sprawie ze skargi Gminy Kórnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 maja 2006 r., nr PN.II-5.0911-261/06, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rada Miejska w Kórniku w dniu 30 listopada 2005 r. podjęła, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 27 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwałę, nr XLVII/515/2005, w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik, obejmującego zmiany w miejscowości: Czmoniec, Radzewo, Borówiec, Kamionki, Koninko, Szczytniki, Mościenica (obręb geodezyjny Skrzynki). Wojewoda Wielkopolski w dniu 11 maja 2006 r. rozstrzygnięciem nadzorczym, w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł nieważność powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że treść projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, który został przekazany do uzgodnień i opiniowania, różni się od treści uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto uchwałą o zmianie Studium objęto inny teren niż określony w projekcie, dotyczący jeziora w pobliżu miejscowości Skrzynki oraz znacznych obszarów leśnych w południowej części obszaru objętego planowaną zmianą. Organ podniósł, że zgodnie z treścią § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), w przypadku potrzeby uzupełnienia studium o pojedyncze ustalenia, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu musi nastąpić w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, natomiast Rada Gminy Kórnik podjęła trzy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany przedmiotowego Studium (nr XXIII/295/2004 z dnia 31 marca 2004 r., nr XXIV/304/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. oraz nr XXX/340/2004 z dnia 25 sierpnia 2004 r.), a dla każdej z wymienionych uchwał, dotyczących tego samego Studium, przeprowadzono odrębną procedurę planistyczną wykładając poszczególne projekty zmian Studium w trzech różnych terminach. W ocenie organu nadzorczego prowadzenie odrębnych procedur dla poszczególnych części jednego Studium uniemożliwiło przedstawienie do publicznego wglądu, wymaganego treścią § 8 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, ujednoliconego projektu zmian przedmiotowego Studium, który na podstawie ust. 3 rozporządzenia stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium, co jest wymagane treścią art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał również, że w przedstawionej do stwierdzenia zgodności z prawem dokumentacji prac planistycznych brak jest kompletu dowodów doręczenia zawiadomień o przystąpieniu do sporządzenia zmiany dla określonych miejscowości, natomiast projekt zmiany studium nie uzyskał wymaganej opinii Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Wojewoda stwierdził ponadto, że uchwała o zmianie Studium narusza § 6 pkt 3 rozporządzenia, jak również, że niezgodnie z zakresem przedmiotowym wskazanym w uzasadnieniu do uchwały z dnia 31 marca 2004 r. o przystąpieniu do zmiany studium, czynnościami procedury planistycznej dotyczącej studium bezzasadnie objęto obszar poszerzony o tereny w miejscowości Koninko. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Kórnik zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez orzeczenie nieważności uchwały po upływie 30-dniowego terminu, art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 powyższej ustawy poprzez uniemożliwienie organom Gminy Kórnik czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym, art. 24 § 1 pkt 1 i 5 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewyłączenie z postępowania pracownika biorącego udział w procedurze będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a następnie biorącego udział w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując zarzuty skargi, wniesionej na powyższą decyzję, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia 30-dniowego terminu do wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ termin do wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego zaczyna biec od dnia doręczenia uchwały oraz zbioru dokumentów stanowiących wymaganą dokumentację prac planistycznych, dokumenty te zostały doręczone Wojewodzie, po jej uzupełnieniu, w dniu 18 kwietnia 2006 r., zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w dniu 11 maja 2006 r. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej Gminy dotyczącego niewyłączenia z postępowania nadzorczego pracownika biorącego udział w procedurze związanej z podjęciem uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a następnie biorącego udział w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem nadzorczym, ponieważ w sprawie nie zaszły przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1 i 5 kpa dotyczące wyłączenia pracownika organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał natomiast, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega uchyleniu, ponieważ zostało wydane z naruszeniem procedury nadzorczej, którą reguluje przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie organu gminy o jego wszczęciu, brak bowiem w aktach sprawy dowodu doręczenia zawiadomienia. Ponadto Sąd stwierdził, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane przez wojewodę tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a nadto Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wymaga, aby nadzór nad komunalnymi korporacjami samorządowymi był wykonywany zgodnie z zasadą proporcjonalności, czyli w sposób gwarantujący zachowanie równowagi miedzy stosowanymi środkami nadzoru a chronionymi przez ten nadzór wartościami, dlatego sprzeczność uchwały organu gminy z przepisami prawa musi być oczywista i bezpośrednia, sprzeczności takiej zaś nie ma, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda Wielkopolski nie uczynił zadość wymogom rozstrzygnięcia nadzorczego nie odwołując się do zasadniczego w tym wypadku przepisu stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Rady, tj. do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w niniejszym wypadku przesłanką decydującą o nieważności aktu planistycznego. Sąd pierwszej instancji uznał również, że rozstrzygnięcie Wojewody nie wskazuje także naruszenia jakich przepisów dopuściła się Rada w procesie stanowienia studium, ponadto nie zawiera dostatecznego rozważenia dopuszczalności prowadzenia zmiany studium w oparciu o trzy uchwały o przystąpieniu do zmiany studium, dla których przeprowadzono odrębnie trzy procedury planistyczne. Za nienadający się do kontroli sądowoadministracyjnej uznano zarzut, iż w dokumentacji planistycznej brak kompletu dowodów doręczenia. Wojewoda winien zdaniem Sądu określić precyzyjnie, poprzez wskazanie braku dowodów doręczenia, względem konkretnie wymienionych z nazwy organów i instytucji, bowiem do Sądu nie należy czynienie samodzielnie w tym względzie ustaleń. Ponadto, jeżeli organ stwierdził, że doszło do naruszenia trybu powinien rozważyć czy miało ono charakter istotny, czyli czy prowadziło do przyjęcia ustaleń planistycznych odmiennych od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ponadto zdaniem Sądu rozważania organu, co do opinii komisji urbanistyczno-architektonicznej, wynikającej z art. 11 ust. 1 pkt 5, odbiegają od istoty tego wymogu. Sąd uznał zarzut Wojewody, co do bezzasadnego poszerzenia procedury planistycznej w zakresie przedmiotowym o miejscowości Koninko i Czmoniec, za niemożliwy do zanalizowania z uwagi na niekompletność dokumentacji planistycznej nadesłanej do Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o orzeczenie co do istoty oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, mające bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego zostało podjęte z naruszeniem procedury nadzorczej – brak zawiadomienia organu Gminy Kórnik o wszczęciu postępowania nadzorczego, 2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że wskazane przez Sąd formalne uchybienia (określenie Sądu orzekającego) rozstrzygnięcia nadzorczego stanowią istotne naruszenie prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie przepisu postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie poza granice skargi z jednoczesnym zaniechaniem zbadania merytorycznych argumentów rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym zarzutów podniesionych przez Gminę Kórnik w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, 4) naruszenie przepisu postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez uniknięcie odniesienia się do zarzutów podniesionych przez Gminę Kórnik w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, a tym samym argumentów rozstrzygnięcia nadzorczego, do których skład orzekający nie odniósł się merytorycznie, 5) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie oceny przedłożonych przez organ nadzoru materiałów planistycznych (dowodowych) w kontekście podstaw prawnych rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego i zarzutów skargi Gminy Kórnik przy jednoczesnym ograniczeniu zebranego materiału dowodowego do tego, który przedłożył organ nadzoru oraz poprzez sprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego tylko do poczynienia ustaleń czego nie zawiera wydane rozstrzygnięcie nadzorcze pominięciem merytorycznej oceny podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia oraz ich uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie przesądza o tym, że organ nadzoru stwierdził, iż istnieją przesłanki o istotnym charakterze, które warunkują wydanie na podstawie powołanego wyżej przepisu rozstrzygnięcie nadzorcze, a wszystkie wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia przepisów miały w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną istotny charakter, jak również zostały szczegółowo opisane wraz z powołaniem się na właściwe przepisy, dlatego też organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że istotność przesłanek nie została wykazana. W ocenie skarżącego zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. spowodowało zaniechanie merytorycznej oceny zarzutów Gminy Kórnik dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji spowodowało skupienie się przez Sąd na poczynieniu ustaleń – czego nie zawiera wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, z jednoczesnym pominięciem merytorycznej oceny podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia oraz ich uzasadnienia, a takie działanie narusza art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., ponieważ kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zgodności decyzji i innych aktów organów z obowiązującym prawem. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że w sprawie zostały zbadane tylko zarzuty, które nie zostały podniesione przez Gminę Kórnik w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że poprzez niezawiadomienie Gminy Kórnik spowodowano naruszenie art. 91 ust. 5 o samorządzie gminnym, skarżący stwierdził, że powyższe stanowisko jest chybione, bowiem postępowanie nadzorcze ogranicza się w istocie do oceny zgodności z obowiązującym prawem przedłożonych uchwał organu stanowiącego gminy, natomiast żadne negocjacje w sprawie treści normatywnej podjętej uchwały nie mogą być prowadzone. Organ nadzoru podniósł, że można tylko przypuszczać, iż zarzucane organowi nadzoru naruszenie procedury polegało np. na naruszeniu przepisu art. 10 § 1 kpa, jednakże jest to tylko przypuszczenie, bowiem Sąd nie wykazał czy przedmiotowe naruszenie ma na tyle istotny charakter, że bezpośrednio wpłynęło na wynik postępowania nadzorczego. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył także, że niekompletność materiału planistycznego, przedłożonego przez organ Gminy Kórnik do oceny organowi nadzoru zgodności z przepisami obowiązującego prawa, winno obciążać sporządzającego plan, a nie organ nadzoru, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto podzielono stanowisko Sądu, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera, w podstawach na jakich zostało wydane, powołania się na art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże uznano, że zostało ono wydane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w tym artykule, skoro podniesione argumenty dotyczące naruszenia zasad sporządzania Studium Gminy Kórnik zostały sformułowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i z nimi pełnomocnik Gminy bezpośrednio polemizował we wniesionej skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 wskazanej ustawy (zwanej dalej p.p.s.a.). To zaś oznacza, że Sąd nie może wyjść poza granice skargi kasacyjnej. Stwierdziwszy, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, iż tylko częściowo mają uzasadnione podstawy. Zasadny w ocenie Sądu jest zarzut naruszenia przepisu postępowania – art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że wskazane przez Sąd formalne uchybienia rozstrzygnięcia nadzorczego stanowią istotne naruszenie prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że najważniejszą instytucją w zakresie nadzoru nad działalnością gminną unormowaną przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 91 ustawy wyżej wskazanej. Artykuł 91 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zaś ust. 3 art. 91 określa wymogi, jakim winno odpowiadać rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając, iż powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski powołując jako podstawę prawną art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydał w dniu 11 maja 2006 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność uchwały nr XLVII/515/2005 z dnia 30 listopada 2005 r. Rady Miejskiej w Kórniku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik, obejmującego zmiany dla miejscowości: Czmoniec, Radzewo, Borówiec, Kamionki, Koninko, Szczytniki, Mościenica (obręb geodezyjny Skrzynki) – ze względu na istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że wskazana wyżej uchwała została doręczona organowi nadzorczemu przez Burmistrza Miasta Kórnika celem dokonania oceny jej zgodności z prawem. Dokonując tej oceny organ stwierdził, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik, który został przekazany do uzgodnień i opiniowania na podstawie art. 11 pkt 5–8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym różni się od treści uchwały nr XLVII/515/2005 z dnia 30 listopada 2005 r. Rady Miejskiej w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik. Różnice polegają na tym, że: 1) brak w projekcie zmiany Studium dla Borówca, Kamionek, Szczytnik i Koninka przekazanym do uzgodnień i opiniowania obszaru nazwanego w podjętym Studium "terenami objętymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia mpzp dla wyznaczenia trasy przebiegu czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej WN 2x220 + 2x400 kV ze strefą ograniczonego użytkowania (obszar możliwy do wyznaczenia linii); 2) uchwalono projekt zamienny Studium dla Borówca, Kamionek, Szczytnik i Koninka obejmującego inny teren opracowania niż teren objęty projektem przekazanym do uzgodnień i opiniowania a w szczególności teren jeziora w pobliżu miejscowości Skrzynki, znaczne obszary leśne w południowej części obszaru objętego planowaną zmianą; 3) treść uzgodnień i opinii do projektu Studium nie uwzględniała planowanego przebiegu podanej wyżej linii elektroenergetycznej WN 2x220 + 2x400 kV. Organ nadzorczy stwierdził też, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) w przypadku potrzeby uzupełnienia studium o pojedyncze ustalenia, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu musi nastąpić w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Tymczasem Rada Miejska Kórnika podjęła trzy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany przedmiotowego Studium Gminy Kórnik, tj. uchwałę z dnia 31 marca 2004 r., uchwałę z dnia 28 kwietnia 2004 r. i uchwałę z dnia 25 sierpnia 2004 r. Dla każdej z tych uchwał przeprowadzono odrębną procedurę planistyczną, wykładając poszczególne projekty zmian. Uniemożliwiło to przedstawienie do publicznego wglądu ujednoliconego projektu zmian przedmiotowego Studium. Ponadto organ nadzorczy stwierdził, iż w przekazanej dokumentacji brak było kompletu dowodów doręczenia zawiadomień o przystąpieniu do sporządzenia zmiany dla miejscowości: Skrzynki, Mościenica, Radzewo i Czmoniec do instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu studium oraz brak kompletu dowodów przekazania projektu zmian studium do zaopiniowania dla miejscowości: Skrzynki, Mościenica i Czmoniec (wymóg art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z treści trzech protokołów z posiedzeń Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej wynika, że projekt zmiany studium dla Borówca, Kamionek, Szczytnik i Koninka nie uzyskał wymaganej opinii, gdyż członkowie Komisji widzieli potrzebę szerszej debaty nad projektem zmian. Z nadesłanej dokumentacji planistycznej wynikało, że Rada Miejska nie dopełniła wymogów opracowania ekofizjograficznego, które winno być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania projektu i winno obejmować cały obszar gminy (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niezgodnie z ustalonym zakresem przedmiotowym wskazanym w uchwale z dnia 31 marca 2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmian Studium procedurą planistyczną objęto obszar poszerzony o tereny w miejscowości Koninko. Ponadto organ nadzorczy ustalił, że rozpoczęto procedurę planistyczną dla miejscowości Czmoniec tylko na podstawie ogłoszenia prasowego Burmistrza Miasta Kórnika w "Gazecie Wyborczej" z dnia 6 lipca 2004 r., mimo iż uchwała z dnia 31 marca 2004 r. o przystąpieniu do zmian nie obejmowała tej miejscowości. Stanowi to naruszenie właściwości organów gminy w przedmiocie podjęcia procedury planistycznej, bowiem tylko Rada Gminy może podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmian studium. Wykazane wyżej wadliwości stanowiące w ocenie organu nadzorczego istotne naruszenie przepisów prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały nr XLVII/515/2005 Rady Miejskiej w Kórniku. Rozpoznając skargę Gminy Kórnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego Sąd pierwszej instancji uznał, iż narusza ono procedurę wynikającą z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ustawy o planowaniu przestrzennym, który określa podstawy stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Organ nadzoru zdaniem Sądu pierwszej instancji winien określić na czym polegało naruszenie przepisów, jaka norma prawa została przekroczona i jaki rodzaj naruszenia z art. 28 organ stwierdza. Niedopełnienie tych wymogów stanowi naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i wyłącza możliwość kontroli Sądu zaskarżonego aktu nadzorczego. Stanowisko takie Sądu pierwszej instancji nie jest zasadne. Rozpoznając skargę Gminy Kórnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego Sąd dokonał prawidłowej oceny zgłoszonych zarzutów i uzasadnił zgodnie z wymogami prawa bezpodstawność tych zarzutów. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. Sąd ten nie będąc związany zarzutami skargi uznał skuteczność skargi z innych przyczyn niż podniesione w niej zarzuty. Wskazując na treść art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uchylił się jednak od dokonania oceny zarzutów wskazanych w orzeczeniu nadzorczym Wojewody jako przyczyny stwierdzenia nieważności. Uczynił to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnie. Przepis art. 28 ww. ustawy – jako przepis obowiązującego prawa i mający zastosowanie w sprawie jest podstawą orzekania dla organu, ale stanowi też podstawę prawną dla Sądu kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie. Skoro organ nadzorczy wyszczególnił stwierdzone uchybienia procesu planistycznego, dokonując kontroli uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik – i ocenił, iż w sposób istotny naruszają prawo, to obowiązkiem sądu administracyjnego było dokonanie wnikliwej oceny stwierdzonych przez organ uchybień, w aspekcie treści art. 28 cyt. ustawy. Trafnie Sąd meriti przywołał stanowisko Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego dotyczące zasady proporcjonalności przy wykonywaniu nadzoru nad korporacjami samorządowymi i wymogu stosowania środków nadzoru tylko wówczas, gdy sprzeczność uchwały z przepisami prawa jest oczywista. Stwierdzić jednak należy, iż w sytuacji gdy organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazał uchybienie istotnego naruszenia prawa bez kwalifikacji czy stanowią one: naruszenie zasady sporządzenia studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, czy też naruszenia właściwości organów w tym zakresie – to nie zwalnia to Sądu z obowiązku dokonania oceny każdego z zarzutów stwierdzonych przez organ nadzorczy. To sąd administracyjny jako sąd prawa ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu w aspekcie wszystkich obowiązujących przepisów prawa i ocenić czy i jakie zasady wypływające z regulacji art. 28 ustawy o planowaniu zostały naruszone. Wbrew stanowisku Sądu stwierdzić należy, że kwalifikacja prawna stwierdzonego naruszenia to nie ustalenia, których nie robi Sąd lecz ocena prawna, która spoczywa na Sądzie w ramach rozpatrywania skargi. Ponieważ Sąd nie dokonał oceny prawnej zarzutów organu nadzorczego zawartych w tymże orzeczeniu nadzorczym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 p.p.s.a. Skutkiem braku oceny merytorycznej, zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, poza przeprowadzoną prawidłowo oceną zarzutów skargi Gminy Kórnik, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do wskazania organowi jakim wymogom prawnym powinno odpowiadać rozstrzygnięcie nadzorcze. Uznając, iż stanowi to wadliwe rozpoznanie skargi naruszające wskazane przepisy skargę kasacyjną – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Nie przesądzając treści wyroku po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd kasacyjny uznał za konieczność dokonania oceny prawnej uchybień stwierdzonych przez organ nadzorczy. W przypadku uznania zasadności uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego należy zwrócić uwagę, iż podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy wskazanego w wyroku Sądu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ mogą mieć zastosowanie w związku z przeprowadzoną przez Sąd orzekający oceną prawną sprawy. Należy też dodać, iż pełna ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego może być przeprowadzana na podstawie pełnego materiału planistycznego, którym winien dysponować sąd administracyjny. Za niesłuszny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. bowiem Sąd może ale nie ma obowiązku przeprowadzania dowodów z dokumentów. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie akt i zgromadzonego w nich materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.