VI SA/Wa 1771/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant: Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 1771/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania M. M. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] lutego 2001 roku nakazującej przywrócenie pasa drogowego ulicy [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie kiosku handlowego do dnia [...] marca 2001 roku, na podstawie art. 138 §1 pkt 1) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcia obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W pasie drogowym ulicy [...] odcinek [...] umieszczony był pawilon handlowy należący do M. M.. Zezwolenie na zajęcie terenu, na którym znajdował się przedmiotowy pawilon posiadała spółka [...]. Na podstawie decyzji na zajęcie terenu, spółka zawarła umowy z działającymi tam podmiotami m. in. z M. M.. Zezwolenie na zajęcie terenu wygasło [...] września 1999 roku. M. M. był dwukrotnie wzywany przez Zarząd Dróg Miejskich do zlikwidowania pawilonu, jednakże nie stosował się do poleceń zawartych w pismach i w dalszym ciągu zajmował pas drogowy. Funkcjonowania obiektu w terenie nigdy nie kwestionował. Wobec zajmowania przez M. M. bez zezwolenia pasa drogowego ulicy [...], Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] lutego 2001 roku nakazał przywrócenie przedmiotowego terenu pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie kiosku handlowego do dnia [...] marca 2001 roku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 31 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. dnia [...] sierpnia 2000 roku i orzekło o dopuszczeniu do postępowania organizacji społecznej [...]. W złożonym odwołaniu od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2001 roku M. M. wnosił o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii, czy Zarząd Dróg Miejskich wiąże z M. M. umowa dzierżawy. Według skarżącego nie nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem zawarł ze spółką [...] umowę na prowadzenie działalności na terenie targowiska, a dowodem są wnoszone opłaty do zarządcy targowiska i uiszczany podatek od nieruchomości. Nadto skarżący zakwestionował podstawę prawną do wydania decyzji przez Zarząd Dróg Miejskich. Wskazał na naruszenie przepisów procesowych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 roku Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] przez M. M. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy sąd. Rozpoznając odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg miejskich z dnia [...] lutego 2001 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznało decyzję organu I instancji za odpowiadającą prawu. Po upływie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, jego dalsze zajmowanie już bez zezwolenia stanowiło podstawę do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało na ich niezasadność. Zgodnie z art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.) o drogach publicznych "W granicach miasta stołecznego Warszawy zarządcą dróg publicznych: 1. krajowych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, 2. wojewódzkich i powiatowych jest Zarząd m. st. Warszawy, który na podstawie art. 21 ust. 1a o drogach publicznych, uchwałą z dnia 9 stycznia 2001 roku nr 12/XL/2001 upoważnił Dyrektora i Zastępcę ZDM do załatwienia spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji. Zarzut skarżącego nie jest więc zasadny. Uiszczane opłaty i podatki są naturalna konsekwencją zajmowania terenu i prowadzenia na nim działalności, także bez zezwolenia. Powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przepisów postępowania nie jest trafne. Strona odmówiła wezwania do udziału w oględzinach i z tego powodu w nich nie uczestniczyła. Organ I instancji, zdaniem Kolegium, zebrał materiał dowodowy i dokonał jego oceny w sposób wyczerpujący i obiektywny, nie przekraczając zasady wyrażonej w art. 7 kpa. Tym samym organ II instancji nie stwierdził naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez Dyrektora ZDM. Zajmowany pas drogowy znajduje się przy ulicy [...], która jest droga publiczną. Gospodarka drogowa w jej pasie drogowym odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. W świetle przepisów ustawy może on być zajęty za zezwoleniem zarządcy drogi bądź oddany podmiotowi gospodarczemu w drodze umowy dzierżawy, najmu bądź użyczenia, ale oddanie musi być związane m. in. z gospodarką drogową i potrzebami obsługi uczestników ruchu. Usytuowanie jakiegokolwiek obiektu handlowego bez uzyskania zgody zarządcy drogi, bądź bez zawarcia umowy cywilnoprawnej oznacza samowolne zajęcie pasa drogowego i upoważnia zarządcę drogi do przywrócenia stanu poprzedniego. W przedmiotowej sprawie strona nie wystąpiła o zezwolenie do zarządcy drogi, więc nie mogła go otrzymać. Prowadzenie prze stronę działalności handlowej nie może być uznane za związane z gospodarka drogową, potrzebami ruchu drogowego ani obsługi uczestników tego ruchu. Odpadają więc przesłanki do zawarcia stosownej umowy. Bez znaczenia dla niniejszego postępowania administracyjnego jest więc toczące się postępowanie sądowe o ustalenie łączącego stronę z Zarządem Dróg Publicznych stosunku prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Winien on być rozpoznany w drodze odrębnego postępowania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2002 roku złożył M. M. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie praw skarżącego, błędy formalnoprawne decyzji, polegające na wydaniu decyzji przez organ odwoławczy po zawieszeniu postępowania przez organ I instancji i niepowiadomieniu skarżącego o podjęciu postępowania, pominięciu organizacji społecznej w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne wobec toczącego się postępowania o wznowienie postępowania. Po prawomocnym zakończeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, w sprawie niniejszej zostało podjęte postępowanie, postanowieniem z dnia 29 września 2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga jako niezasadna podlega oddaleniu albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z dnia [...] lipca 2002 roku odpowiada prawu. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie uchybiło powyższej zasadzie. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie zostały naruszone przepisy postępowania dotyczące praw skarżącego. Był on przecież wzywany do usunięcia pawilonu handlowego z przedmiotowego pasa drogowego. Odmawiał też przyjęcia wezwania do udziału w oględzinach. Akta postępowania administracyjnego dowodzą słuszności stanowiska organu, iż M. M. nigdy nie kwestionował istnienia obiektu w terenie. Podnosił, iż posiadał tytuł prawny do zajmowania pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, iż takowego tytułu nie posiadał. Organ udowodnił, że M. M. zajmował przedmiotowy pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Zasadnym więc było nakazanie mu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało właściwe przepisy prawa materialnego. Nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 39 ust. 3 i 40 ust. 1 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych dla zajmowania przez M. M. pasa drogowego ulicy [...], wobec czego nakaz przywrócenia pasa drogowego był zasadny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd zważył, co następuje: Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest zawieszenie postępowania przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 roku, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] przez M. M. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy sąd. Organ i instancji zawiesił postępowanie po wydaniu decyzji. Z chwilą wniesienia odwołania winien był, co też uczynił, nadać mu bieg. Zawieszenie postępowania to taki stan sprawy, w którym istnieje przeszkoda do jej merytorycznego rozpoznania. Tok postępowania ulega wstrzymaniu. Wobec wydania decyzji przez organ I instancji i wniesienia od niej odwołania, w zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw do jej zawieszenia. Skoro jednak do zawieszenia doszło, to pozostaje ono bez wpływu na jej tok. Drugi z zarzutów dotyczy pominięcia organizacji społecznej w postępowaniu odwoławczym, dopuszczonej do udziału w sprawie właśnie na etapie postępowania odwoławczego. Jest on zasadny. [...] został dopuszczony do udziału w postępowaniu, którego stroną jest M. M.. Stroną niniejszego postępowania jest właśnie M. M.. Dopuszczenie do postępowania nastąpiło w postępowaniu odwoławczym, po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Winien on więc uczestniczyć w postępowaniu odwoławczym na prawach strony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzje lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu powyższego przepisu, należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść orzeczenia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Konsekwencją braku uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu odwoławczym było niedoręczenie jej odpisu decyzji. Nawet jednak udział sprowadzający się w istocie tylko do prawa otrzymania odpisu decyzji, nie dawał jej prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uprawnienie organizacji społecznej, biorącej udział w postępowaniu na prawach strony, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zależy przede wszystkim od tego, czy jest ona legitymowana do jej wniesienia, zgodnie z przepisem art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto od tego też, czy została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji i wniosła przewidziane prawem środki zaskarżenia decyzji w toku instancji administracyjnych, czy też dopuszczono ja do udziału w sprawie przed organem orzekającym w sprawie, w ostatniej instancji. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. czyni jedynie wyjątek na rzecz prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich od obowiązku wyczerpania środków odwoławczych. Wobec tego, że [...] nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji, nie byłby uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i w konsekwencji nie mógłby wpłynąć na treść orzeczenia. W świetle powyższych rozważań, uprawnionym jest wniosek, iż SKO w W. wprawdzie naruszyło przepisy postępowania dotyczące udziału organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu, jednakże naruszenie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego podniesionym na rozprawie stan faktyczny obu przywołanych spraw jest odmienny od przedmiotowej. W sprawie VI SA/Wa 1906/04 (niepublikowanej) organy obu instancji rozpoznały sprawę merytorycznie bez uprzedniego rozpatrzenia zgłoszonego wniosku o dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony. Materią zaś sprawy 6 II SA 4010/03 (niepublikowanej) była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie, w której postępowanie toczyło się bez udziału organizacji społecznej. W tejże sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej – [...] do udziału w postępowaniu. W sprawie niniejszej natomiast [...] został dopuszczony do udziału w postępowaniu, na etapie postępowania odwoławczego. Z braku uzasadnionych podstaw sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu administracyjnym skargę oddalił.