IV SA/Po 1035/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/p.Miładowski /-/E.Makosz-Frymus KB/ Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99 poz. 1071 ze zm.), Starosta Powiatu O. orzekł o przyznaniu L.M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 2005 r. w wysokości 100% podstawowej wysokości zasiłku. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni została zarejestrowana [...] czerwca 2005 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] lipca 2005 r. oraz, że w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda orzekł decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania prawa do zasiłku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wspomnianym odwołaniem strona zwracała się z prośbą o zaliczenie okresu zatrudnienia w Gminnej Spółdzielni "SC" w O. Dalej w uzasadnieniu napisano, że w dniu rejestracji, to jest dnia [...] czerwca 2005 r. strona przedłożyła świadectwa pracy uprawniające do uzyskania prawa do zasiłku od dnia [...] lipca 2005 r., jak również potwierdzające wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy przez okres wynoszący 19 lat 2 miesiące i 27 dni. Zaznaczono, że w takim przypadku prawo do zasiłku przysługuje w wysokości 100% podstawowej wysokości zasiłku. Następnie wskazano, że w dniu rejestracji strona przedłożyła świadectwo pracy potwierdzające świadczenie usług w ramach umowy agencyjnej z Gminną Spółdzielnią "SC" w O. w okresie od [...] marca 1974 r. do dnia [...] marca 1975 r. Podkreślono, że z uwagi na brak dokumentacji pozwalającej na określenie wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy nie zaliczono stronie wskazanego wyżej okresu zatrudnienia. Uznano, że zapis w umowie agencyjnej określający, że czas trwania sprzedaży w ciągu dnia nie może być krótszy niż 8 godzin, oraz oświadczenie Gminnej Spółdzielni potwierdzające, iż od pracowników odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne nie są wystarczające. W odwołaniu strona zwróciła się z prośbą o zaliczenie okresu zatrudnienia w Gminnej Spółdzielni w okresie od dnia [...] marca 1974 r. do [...] marca 1975 r., podkreślając, że obowiązywał ją ośmiogodzinny dzień pracy oraz wskazując, że z pisma ZUS-u wynika, że składki na ubezpieczenie społeczne były płacone, a to jest wystarczające do zaliczenia okresu zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy warunkiem zaliczenia do stażu prac, od którego należy nabycie uprawnień zasiłkowych - zatrudnienia w ramach umowy agencyjnej – jest udokumentowanie, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Oceniono, że na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów nie można ustalić, czy faktycznie podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła wymagana kwota. Przytoczono treść pisma Wydziału Ubezpieczeń i Składek ZUS w O. z dnia [...] lipca 2005 r., zgodnie z którym nie można poświadczyć okresu ubezpieczenia strony, ponieważ Spółdzielnia rozliczała się w systemie bezimiennym. Podkreślono, że ewentualne zaliczenie spornego okresu spowodowałoby przyznanie zasiłku w wysokości 120% kwoty podstawowej oraz wskazano, że niezaliczenie tego okresu zatrudnienia nie skutkuje odmową przyznania prawa do zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zwróciła się o zaliczenie będącego przedmiotem sporu okresu do okresu zatrudnienia mającego wpływ na wysokość przyznanego zasiłku dla bezrobotnych. Wskazała na pismo ZUS z dnia [...] lipca 2005 r. oraz oświadczenie Spółdzielni wskazujące, że składki były płacone oraz podkreśliła, że zgodnie z umową obowiązywał ośmiogodzinny dzień pracy co oznacza minimalne wynagrodzenie. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sądu Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Zgodnie z art. 71 ust. 1. pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99 poz. 1001 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 tejże ustawy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Dnia [...] lutego 1974 r. skarżąca zawarła umowę agencyjną z Gminną Spółdzielnią "SC" w G. [k. 19 akt administracyjnych]. Zgodnie z informacjami zawartymi w oświadczeniu Prezes Zarządu Gminnej Spółdzielni "S.C." w O. z dnia [...] lipca 2005 r. w czerwcu 1974 r., a więc w okresie spornym nastąpiło połączenie Gminnej Spółdzielni "SC" w O. z Gminną Spółdzielnią "SC" w G. Oświadczono też, że nie wszystkie dokumenty zostały przekazane do archiwum spółdzielni w O. [k. 28 akt adm.] a spółdzielnia ta nie posiada dokumentów dotyczących wynagrodzeń skarżącej. Tymczasem wydając swoją decyzję organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że brak dokumentacji nie pozwala na określenie wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek, natomiast organy administracji publicznej nie podjęły działań aby wyjaśnić co się stało z dokumentami Spółdzielni w G. oraz, w jaki sposób ta Spółdzielnia rozliczała się z ZUS-em. Informacja o rozliczaniu bezimiennym dotyczy jedynie Spółdzielni w O. [k. 29 akt adm.]. Organy administracji nie ustaliły, jak długo są przechowywane akta personalne w gminnych spółdzielniach "SC". Nie zostało również sprawdzone, czy były odprowadzane składki na rzecz skarżącej w trakcie wykonywania pracy w Spółdzielni w G. Ponadto nie sprawdzono, czy w tzw. systemie bezimiennym osoby wykonujące pracę w spółdzielni na podstawie umowy agencyjnej płaciły obligatoryjnie składkę na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, na jakich zasadach opłacały składkę, czy też z mocy prawa były z płacenia takiej składki zwolnione. Oznacza to, że nie zostały podjęte czynności procesowe zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego w sytuacji, gdy wnioskodawczyni powoływała się na konkretne i ważne dla niej okoliczności. Obowiązkiem organu administracji publicznej wynikającym z treści art.7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) jest, w toku postępowania, stanie na straży praworządności oraz podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, rozpatrzenie tego materiału oraz załatwienie sprawy. Należy podkreślić istniejącą odrębność postępowania administracyjnego. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 kodeksu cywilnego), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Reguły przewidziane w art. 6 k.c. nie mają zastosowania do postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 września 1999 r., sygn. I SA/Wr 929/98, Lex 40536, wyrok NSA z 26 sierpnia 1998, I SA/Gd 1675/96, Lex nr 34761). Z tych powodów, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus KB/