III SAB/Wa 26/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Sokołowska, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa T. S.A. w likwidacji na bezczynność w przedmiocie nierozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego wniosku o zmianę decyzji w sprawie podatku obrotowego 1) zobowiązuje Ministra Finansów do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenie organowi wyroku wraz z aktami sprawy aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku strony o zmianę decyzji, 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej spółki kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Izby Skarbowej w W., postanowieniem z dnia [...] marca 2004r., nr [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami Izby Skarbowej w W. z dnia [...] maja 1994r., określającymi Skarżącej - Przedsiębiorstwo "T." S.A. w W. zobowiązanie w podatku obrotowym za lata 1990-1992. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2004r., nr [...], organ odmówił uchylenia ostatecznych decyzji Izby Skarbowej z dnia [...] maja 1994r., z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie do Ministra Finansów, wnosząc o uchylenie w/w decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., względnie o jej uchylenie lub zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. i zwrot nienależnie pobranego podatku obrotowego wraz z odsetkami. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] marca 2004 r., podzielając stanowisko organu, co do braku przyczyn wymienionych w art. 145 §1 k.p.a. Stwierdził ponadto, iż Strona nie złożyła wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., a organ związany jest trybem postępowania określonym we wniosku. W wyniku zaskarżenia w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2005 r. sygn. akt. III SA/Wa 1124/05 oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu sąd stwierdził między innymi, iż organy podatkowe nie naruszyły art. 154 k.p.a., bowiem w sprawie toczyło się postępowanie po wznowieniu postępowania i w tym postępowaniu nie mogły być badane przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest bowiem postępowaniem odrębnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził także, iż w przypadku, gdy organ podatkowy ma możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, to sygnał od Strony nie obliguje organu do wszczęcia postępowania z urzędu. W piśmie z dnia 7 marca 2005r. (uzupełnionym pismami z dnia 8 sierpnia 2005r., z dnia 24 października 2005r. i z dnia 4 stycznia 2006r.) Skarżąca zwróciła się do Ministerstwa Finansów o ocenę poglądu, czy decyzja merytoryczna w sprawie podatku obrotowego winna być zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. i jednocześnie wniosła o zmianę tej decyzji z urzędu. Wyjaśniła nadto, że powołanie się po raz pierwszy przez Skarżącą na przepis art. 154 § 1 k.p.a. miało miejsce w skierowanym, w dniu [...] grudnia 1997r. do Ministra Finansów odwołaniu od decyzji Izby Skarbowej wydanej w przedmiocie wznowienia postępowania. Zdaniem Skarżącej oznacza to, iż nie został zachowany określony w art. 177 k.p.a. termin do złożenia wniosku o zmianę decyzji merytorycznej, jednakże decyzja ta może być zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a., przez organ z urzędu w każdym czasie. Pismem z dnia 17 lutego 2006r. Ministerstwo Finansów poinformowało pełnomocnika Skarżącej o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany z urzędu decyzji Izby Skarbowej w W. z dnia [...] maja 1994r. W ocenie Ministra Finansów organ podatkowy nie mógłby uwzględnić roszczeń podatnika w trybie art. 154 k.p.a. Podstawowym bowiem warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy tego przepisu, jest okoliczność, by na podstawie decyzji ostatecznej żadna ze Stron nie nabyła prawa, przy czym nabycie praw może nastąpić także w decyzji nakładającej obowiązek. Wyjaśniono nadto, iż od dnia 1 stycznia 1998 r. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zostały zastąpione przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej powoływanej jako "ord. pod.". Stosownie do art. 24 § 1 ustawy z dnia 12 września 2002r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 169, poz. 1387 ), w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wszczęcia postępowania i wzruszenia decyzji ostatecznej mogłyby stanowić właściwe przepisy ord. pod. Zwrócono również uwagę, że wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie któregokolwiek z przepisów, regulujących tryb nadzwyczajny, ograniczone jest wynikającym z zasady trwałości decyzji ostatecznych, terminem przedawnienia zobowiązania podatkowego lub terminem związanym z doręczeniem ostatecznej decyzji Stronie postępowania, który wynosi rok od daty doręczenia decyzji zgodnie z art. 253 § 2 ord. pod. Powołano się także na wyrok WSA z dnia 17 sierpnia 2005r. sygn. akt III SA/Wa 1124.05, w którym stwierdzono między innymi, iż w przypadku, gdy organ podatkowy ma możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, sygnał od Strony nie obliguje organu do wszczęcia takiego postępowania. Spółka pismem z dnia 13 marca 2006r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 17 lutego 2006r. i wniosła o zmianę decyzji Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2004r. oraz zwrot nienależnie pobranego podatku obrotowego wraz z odsetkami. Jednocześnie Skarżąca złożyła wniosek alternatywny, mianowicie, w przypadku stwierdzenia, że pismo Ministerstwa Finansów z dnia 17 lutego 2006r. zostałoby uznane za niespełniające wymogów rozstrzygnięcia, wniosła o potraktowanie niniejszego pisma jako skargi na bezczynność Ministra Finansów i wydanie wyroku w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej : "p.p.s.a". W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, iż skarga dotyczy nie decyzji, lecz pisma zawierającego "wyjaśnienia", ponieważ zamiast decyzji merytorycznej otrzymała wyjaśnienie Nie zgodziła się ze stanowiskiem, iż art. 154 k.p.a. wyklucza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy decyzja ta nakłada na Stronę obowiązek. W ocenie Skarżącej nie można zgodzić się także z poglądem, iż możliwość wzruszenia decyzji ograniczona jest zasadą trwałości decyzji ostatecznych. W konkluzji Spółka uznała, iż miała prawo złożyć wniosek o zmianę decyzji z urzędu i tym samym oczekiwać uwzględnienia tego wniosku, co odpowiadałoby prawu, a w szczególności zasadzie równości wszystkich wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o odrzucenie skargi wniesionej na pismo Ministerstwa Finansów z dnia 17 lutego 2006r. Odnosząc się natomiast do zarzutu w przedmiocie bezczynności Ministra Finansów, organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 4 grudnia 2006r., zatytułowanym "replika na odpowiedź na skargę", pełnomocnik Skarżącej ponownie wskazał na bezczynność organu administracji, który nie wydał decyzji, a przesłał tylko pismo niemające znaczenia w postępowaniu administracyjnym. Zwrócił także uwagę na zasadność wniosku o zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. i zmianę decyzji w sprawie zwrotu podatku obrotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Skarżąca wystąpiła ze skargą na pismo Ministra Finansów z dnia 17 lutego 2006r., która to skarga rozpoznana została przez Sąd w postępowaniu o sygn. III SA /Wa 2567/06, zakończonym postanowieniem w przedmiocie odrzucenia skargi. Strona zawarła w skardze wniosek alternatywny - na wypadek uznania przez Sąd, iż pismo Ministra Finansów z dnia 17 lutego 2006r. nie spełnia wymogów rozstrzygnięcia - wniosła o potraktowanie wskazanego wyżej pisma Ministerstwa Finansów jako skargi na bezczynność Ministra Finansów i wydanie przez Sąd wyroku w trybie art. 149 p.p.s.a. Rozpoznając w niniejszym postępowaniu skargę na bezczynność organu, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przepisu § 2 tego artykułu wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. w sprawach, gdy powinna być wydana decyzja administracyjna; postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie; a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszony jest brak działania organu w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której Skarżąca zarzuca organowi administracji bezczynność, podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Analiza treści pisma Skarżącej z dnia 7 marca 2005r., adresowanego do Ministra Finansów, doprowadziła Sąd do przekonania, iż zawarty został w nim wniosek o zmianę z urzędu merytorycznej decyzji w sprawie podatku obrotowego, w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, abstrahując od oceny zasadności rzeczonego wniosku, tym samym od oceny w zakresie istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem Strony, organ miał obowiązek rozstrzygnąć rzeczony wniosek w sposób formalny, w drodze aktu administracyjnego, czego nie uczynił. Wskazać przy tym należy, w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, gdy bezczynność ta dotyczy nierozstrzygnięcia w drodze aktu administracyjnego żądania Strony, w przypadku uwzględnienia takiej skargi, Sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu (formy) tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio wpływać na merytoryczną treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998r., sygn. akt I SAB 125/97, LEX nr 44544, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 13 listopada 2000r., II SAB 115/00 niepubl.). Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w zakresie niewydania decyzji, zobowiązał organ do wydania w zakreślonym terminie indywidualnego aktu administracyjnego. Termin załatwienia sprawy został ustalony w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.