II SA/Ol 144/06

Dnia 14 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi Gminy na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie Parku Krajobrazowego - oddala skargę Gmina wniosła skargę na rozporządzenie nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" września 2005r. w sprawie Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowe rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]". Rada Miejska uchwałą z "[...]" grudnia 2005r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowego rozporządzenia, lecz pismem z dnia 2 stycznia 2006r., doręczonym stronie skarżącej w dniu 9 stycznia 2006r., Wojewoda odmówił uchylenia przedmiotowego aktu. Wskazano, iż rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten przewiduje cztery rodzaje rozporządzeń, a mianowicie w sprawie utworzenia, powiększenia, zmniejszenia lub likwidacji parku krajobrazowego. W przypadku rozporządzeń o utworzeniu lub powiększeniu parku przedmiotem rozporządzenia może być określenie nazwy, przebiegu granicy, otuliny – jeśli została wyznaczona oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zaskarżone rozporządzenie określa nazwę parku, przebieg granicy, otulinę oraz wprowadza zakazy dla całego parku. Wskazano, iż skoro przedmiotowy park został powołany rozporządzeniem Wojewody C. z dnia "[...]" grudnia 1995r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego to zaskarżone rozporządzenie należy zakwalifikować jako rozporządzenie w sprawie powiększenia parku krajobrazowego – powierzchnię parku powiększono bowiem z 16.311 ha do 20.444 ha. Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Nie ulega wątpliwości, iż pod pojęciem zmiany granic rozumie się powiększenie lub zmniejszenie powierzchni parku. Wskazano ponadto, iż wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, iż wszystkie kategorie rozporządzeń podlegają uzgodnieniu z właściwą radą gminy. Do takich wniosków prowadzi także wykładnia systemowa. Niektóre bowiem zakazy zawarte w rozporządzeniu wojewody prowadzą do określenia zasad gospodarowania terenu, np. zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy należy to zadań gminy. W konsekwencji uprawnienia innych podmiotów do określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jako naruszające samodzielność gminy w sferze planowania przestrzennego stanowią wyjątek i nie wolno ich interpretować rozszerzająco. W ocenie skarżącej gminy mechanizm określony w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody ma przeciwdziałać nadużywaniu uprawnień do ograniczania samodzielności planistycznej gminy. Zatem projekt każdego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Argumentację tę wzmacnia treść art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Przepis ten ma zatem na celu doprowadzenie do systemowej zgodności pomiędzy regulacjami zawartymi w ustawie o ochronie przyrody oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym w ocenie strony skarżącej przedmiotowe rozporządzenie wymagało uzgodnienia w właściwymi miejscowo radami gmin. Obowiązek taki istniałby także, gdyby rozporządzenie to zaliczyć do odrębnej kategorii, nie wymienionej wcześniej, a wynikałby z ustrojowej pozycji gminy i zagwarantowanej zasady samodzielności w sferze planowania przestrzennego. Przy czym wskazano, iż próba tworzenia nowej kategorii rozporządzeń w celu uniknięcia konieczności uzgodnienia projektu z właściwymi radami gmin musiałaby zostać zakwalifikowana jako naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji także ta okoliczność musiałaby prowadzić do nieważności takiego aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, kwestionując uprawnienie Burmistrza do wniesienia skargi. Podniesiono, iż skoro – jak wywodzi skarżący – naruszenie prawa polega na nieuzgodnieniu aktu prawa miejscowego z właściwą miejscowo radą gminy to uznać należy, iż naruszeniu podlegał interes rady gminy. W związku z tym interes prawny we wniesieniu skargi miała Rada Miejska a nie Burmistrz. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi pełnomocnik Wojewody podniosła, iż zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru ani też likwidacji lub zmniejszenia obszaru. Rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem nr "[...]" Wojewody C. z dnia "[...]" grudnia 1995r. oraz rozporządzeniem Wojewody T. z dnia "[...]" sierpnia 1996r. W dniu 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, która w art. 17 wprowadziła nowy katalog zakazów i ograniczeń oraz odstępstw od nich dla terenów położonych w parku krajobrazowym. Na mocy art. 161 tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, na podstawie której utworzono park. Jednocześnie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. formy ochrony przyrody w tym także parki krajobrazowe utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami przyrody w rozumieniu tej ustawy. Zatem przedmiotowe rozporządzenie nie wprowadza nowych form ochrony przyrody. Niezbędne jednak stało się dostosowanie zakazów określonych w art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. co uczyniono przedmiotowym rozporządzeniem. Nie można tego było dokonać w drodze zmiany poprzedniego rozporządzenia, gdyż zgodnie z art. 157 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004r. Zatem nie można dokonywać zmian utrzymanego czasowo w mocy rozporządzenia wydanego na podstawie nieobowiązującego przepisu upoważniającego. Zgodnie bowiem z § 129.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. sprawie Zasad techniki prawodawczej rozporządzenie można zmieniać rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego nadal obowiązującego przepisu upoważniającego przez organ który wydał rozporządzenie zmieniane albo przez organ który przejął jego kompetencje. Wskazano, iż treść zaskarżonego rozporządzenia została zredagowana z uwzględnieniem faktu, iż istnieje ciągłość między formami przyrody utworzonymi na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Zatem zaskarżone rozporządzenie nie kreuje nowych form przyrody. Dodatkowo powołano się na stanowisko w tej sprawie Ministerstwa Środowiska. Wskazano także, iż zaskarżone rozporządzenie zostało przekazane do kontroli Prezesowi Rady Ministrów, który w trybie nadzoru uchyla akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę, jeżeli są niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celi ich wykonania. Jednakże przedmiotowe rozporządzenie nie zostało zakwestionowane ani w odniesieniu do procedury, ani też zawartości merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Na wstępie należy podnieść, iż nie jest zasadny wniosek Wojewody o odrzucenie skargi Gminy z powodu braku interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia. Należy bowiem podzielić pogląd strony skarżącej, iż skoro w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustawodawca zagwarantował gminie prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, zaś przedmiotowe rozporządzenie uprawnienie to ogranicza poprzez np. wprowadzenie określonych zakazów co do lokalizacji inwestycji, to niewątpliwe gmina ma interes prawny w zaskarżeniu takiego rozporządzenia. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się bowiem uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa, a zaskarżony akt wkracza w sferę zagwarantowanego ustawowo uprawnienia gminy. Ponadto wskazać należy, iż w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej (Dz.U. z 2001r. Nr 80 poz. 872) prawo do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej ma nie tylko każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, lecz także gdy wojewoda lub organy administracji niezespolonej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Jak zatem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2006r. (Sygn. akt II OSK 744/06, odpis wyroku w aktach sprawy) art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody stanowi, że projekt rozporządzenia dotyczącego utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Oznacza to, iż uzgodnienie jest elementem procedury legislacyjnej takiego aktu, wojewoda ma obowiązek dokonania wskazanych uzgodnień a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie gminy do domagania się aby projekt także z nią został uzgodniony. Zaniechanie przez wojewodę omawianych uzgodnień – na co powołuje się gmina - jest więc niewykonaniem czynności nakazanych prawem i w takim przypadku skarga gminy do sądu administracyjnego znajduje pełne oparcie w art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie. Przy czym należy zauważyć, iż skoro takie uprawnienie przysługuje gminie, to ze skargą mógł wystąpić jej burmistrz, który z mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) ma uprawnienie do jej reprezentowania. Skarga nie jest jednak zasadna. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 ze zm.) utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, który określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego artykułu projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Nie jest zasadny zarzut strony skarżącej, iż w zaskarżonym rozporządzeniu dokonano powiększenia powierzchni parku. Park Krajobrazowy został bowiem utworzony na trenie dawnych województw: c. i t., na podstawie rozporządzenia nr "[...]" Wojewody C. z dnia "[...]" grudnia 1995r. (Dz.Urz. Woj. C. "[...]") w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego oraz rozporządzenia "[...]" Wojewody z dnia "[...]" sierpnia 1996r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. T. "[...]"). W pierwszym z wymienionych rozporządzeń powierzchnia parku została określona jako 16311 ha, zaś w drugim – jako 4180 ha. W sumie powierzchnia całego parku stanowiła 20491 ha. Uwzględniając fakt, iż od 1 stycznia 1999r. nastąpiła zmiana w podziale administracyjnym kraju do tej ostatniej wartości należy odnieść powierzchnię parku wskazaną w zaskarżonym rozporządzeniu, która została określona na 20444 ha. Jak wynika jednak z wyjaśnień Wojewody ("[...]"), których nie zakwestionowała strona skarżąca, różnica w powierzchni parku wynika wyłącznie z aktualizacji danych geodezyjnych. Przy czym wskazać należy, iż podnosząc zarzut o powiększeniu powierzchni parku strona skarżąca nie uwzględniła faktu, iż został on utworzony w granicach dawnych dwóch województw i odniosła się jedynie do powierzchni parku określonej w rozporządzeniu wojewody c. Nie można także podzielić argumentacji strony skarżącej, iż w świetle wyżej cytowanych przepisów art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody wszelkie rozporządzenia wojewody w sprawie parku krajobrazowego podlegają uzgodnieniu z właściwą miejscowo radą gminy. Z treści art. 16 ust. 4 ustawy wynika bowiem iż uzgodnieniu podlega jedynie projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku. Zaskarżonego rozporządzenia nie można zaliczyć do żadnej z tych kategorii. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 25 sierpnia 2006r. (Sygn. akt II OSK 744/06, odpis w aktach II SA/Ol 143/06). W analogicznej sprawie sąd stwierdził, iż rozporządzenie wydane w innej sprawie (w sprawie dostosowania nakazów i zakazów obowiązujących w tym parku do zmian w ustawie o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004r.) nie wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Należy przy tym wskazać, iż nie jest zasadne twierdzenie strony skarżącej, iż rozporządzenie dotknięte jest wadą nieważności, gdyż tworzy nową kategorię rozporządzeń., nieprzewidzianą przepisami prawa. Po pierwsze w wyżej przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował możliwości wydania rozporządzenia, które jedynie dostosowuje je do nowych regulacji ustawowych. Należy przy tym zauważyć, iż skoro zgodnie z art. 16 ust. 3 wojewoda został upoważniony do wydawania rozporządzeń w sprawie utworzenia, zmiany powierzchni bądź likwidacji parku krajobrazowego, to nie można go pozbawić także prawa do ewentualnej zmiany wydanych przez siebie aktów. Jeżeli zaś zmiany te nie dotyczą kwestii, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy, to nie można znaleźć uzasadnienia dla konieczności dokonywania uzgodnień w tym zakresie z właściwymi miejscowo radami gmin. W niniejszej sprawie przedmiot rozporządzenia nie został wprawdzie określony jako zmieniający wcześniej obowiązujące rozporządzenia, lecz wynika to jedynie ze zmiany stanu prawnego. Podnieść bowiem należy, iż chociaż w art. 153 ustawy o ochronie przyrody zachowano ciągłość form ochrony przyrody (w tym także parków krajobrazowych) utworzonych przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, lecz jednocześnie w art. 157 ustalono, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Wojewoda nie mógł zatem dokonać zmiany wcześniej obowiązujących rozporządzeń, gdyż te z chwilą wejścia w życie nowego rozporządzenia traciły moc. Zatem rozporządzenie wojewody musiało zawierać pełną regulację odnośnie przedmiotowego parku, mimo iż faktycznie dokonał on jedynie zmiany obowiązujących zakazów. Przy czym wskazać należy, iż dostosowanie rozporządzenia wojewody do nowych przepisów ustawowych jest niezbędne chociażby z uwagi na hierarchiczność aktów prawnych. Akt niższego rzędu jakim jest rozporządzenie wojewody nie może być bowiem sprzeczny z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. W związku z tym zaskarżone rozporządzenie nie narusza prawa. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skargę należało oddalić.