II GSK 193/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Jan Grabowski (spr.) Jan Kacprzak Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.K.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SAB/Wa 75/06 w sprawie ze skargi K.K.S. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie odmowy refundacji kosztów leczenia postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądzić od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz K.K.S. kwotę 220 zł (słownie: dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z 2 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SAB/Wa 75/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę K.K.S. (dalej: skarżąca) na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w przedmiocie odmowy refundacji kosztów leczenia. Stan rozpoznawanej sprawy przedstawiał się następująco. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 30 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 155/05 uchylił decyzję Prezesa NFZ z [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmawiającą skarżącej refundacji za zakupiony stymulator mózgu. Skarżąca w skardze na bezczynność wskazała, że Prezes NFZ, jako organ II instancji uchylił się od wyznaczenia Dyrektorowi D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ dodatkowego 14-dniowego terminu do wydania decyzji refundującej skarżącej zakup symulatora mózgu zakupionego przez nią w 2004 r. Podniosła, że sprawa ta załatwiana jest już ponad 2 lata, a Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ przedłuża sobie termin do załatwienia tej sprawy. W związku z tym skarżąca złożyła [...] sierpnia 2006 r. do Prezesa NFZ zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Na skutek zapytania Prezesa NFZ odnośnie toku sprawy, Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ udzielił informacji pismem z 29 sierpnia 2006 r., że wobec przekazania akt sprawy do Naczelnego Sadu Administracyjnego nie może załatwić sprawy i wobec tego nie naruszył terminów określonych w k.p.a. W związku z powyższym Prezes NFZ postanowieniem z 3 listopada 2006 r. uznał zażalenie skarżącej za nieuzasadnionena podstawie art. 286 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., zgodnie z którym po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne zwraca się organowi administracji, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie do dnia wydania niniejszego postanowienia akta administracyjne nie zostały zwrócone do D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Skarżąca stwierdziła w skardze, że te wyjaśnienia organu są nieprawdziwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy bezczynności Prezesa NFZ, polegającej na niewyznaczeniu na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., terminu do wydania decyzji przez Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Zdaniem Sądu bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. – nie jest bezczynnością organu w sprawie, w której winny być wydane decyzje i postanowienia określone w pkt 1 i 3 tego przepisu oraz nie jest bezczynnością organu w sprawie, w której mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd przypomniał, że skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną. Skarżąca od powyższego postanowienia złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sadowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843) zwaną dalej ustawą z 17 czerwca 2004 r. Zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 2004 r. przez błędne ustalenie, że długotrwałe, ponad 2,5 letnie załatwienie sprawy nie jest bezczynnością postępowania w rozumieniu tego przepisu, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie okoliczności zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 155/05, a odnoszących się do przewlekłości postępowania polegającej na błędnym zastosowaniu ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) zwana dalej ustawa o NFZ mimo że zaskarżoną w postępowaniu decyzją wydano w grudniu 2004 r., a więc po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135), co nastąpiło 1 października 2004 r. Niewydanie niezwłocznie po 30 maja 2006 r. decyzji uwzględniającej roszczenie skarżącej narusza przepis art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a., gdyż termin ustawowy z art. 35 k.p.a. jest wiążący tak dla organu, jak i sądu. Niedopełnienie obowiązku przestrzegania tego ustawowego terminu przez sąd mogło mieć zdaniem skarżącej wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że mimo tego że skarga na przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie obejmuje zgodności z prawem samego rozstrzygnięcia, to sądownictwu administracyjnemu nie powinna być obojętna szkoda (krzywda) ciężko schorowanej skarżącej. Skarżąca stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie ustalił stan faktyczny poprzez całkowicie pominął prawa skarżącej wynikające z przepisu ustawy z 17 czerwca 2004 r. jak i art. 6 ust. 1 Konwencji Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz.284). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wchodzi w rachubę. Sąd kasacyjny rozpoznaje więc sprawę tylko w granicach podstaw kasacyjnych, określonych w skardze kasacyjnej przez wskazanie przepisów prawa materialnego albo procesowego naruszonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, określenie postaci tego naruszenia (prawo materialne) i wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (prawo procesowe), a także podanie uzasadnienia dotyczącego zarzutów naruszenia prawa (art. 174 w związku z art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, pomimo błędnego - w znacznej części – uzasadnienia. Błędy, o których mowa, polegają na przytoczeniu w skardze kasacyjnej, jako podstawy prawnej przepisów, które nie mogą mieć w ogóle zastosowania do zakresu przedmiotowego rozpatrywanej sprawy. Chodzi w szczególności o podniesiony w pkt 1/ petitum skargi zarzut naruszenia prawa materialnego przez wskazanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki ( Dz. U. Nr 179, poz. 1843). Konsekwencją podniesienia tego zarzutu było zawarte w skardze kasacyjnej żądanie skarżącej zasądzenia na jej rzecz, zgodnie z możliwością wynikającą z art. 12 ust. 4 w.w. ustawy, rekompensaty pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno sam zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004, jak też będące jego konsekwencja roszczenie majątkowe skarżącej są w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, gdyz przedmiotem tego postępowania nie jest skarga na przewlekłość postępowania sądowego, lecz skarga na bezczynność organu administracji publicznej, tj Prezesa NFZ. Wniesiona wcześniej przez pełnomocnika skarżącej skarga na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia 2 stycznia 2007 (sygn. VII SAB/Wa 75/06) zostala oddalona prawomocnym postanowieniem NSA z dnia 14 lutego 2007 r. (sygn akt II GPP 1/07). Rozważenia wymagają natomiast zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a.). Przedmiotem skargi wniesionej do WSA była bezczynność Prezesa NFZ, polegająca na niewykonaniu obowiązków wynikających dla organu z art. 37 § 2 k.p.a., po złożeniu przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału NFZ zgodnie z § 1 art. 37 k.p.a. Skarżąca wnosiła o zobowiązanie przez Sąd I instancji Prezesa NFZ do wydania stosownej decyzji, nakazującej załatwienie sprawy w terminie 14 dni. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu postanowieniu do zarzutów skargi lecz postanowił ją odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził jedynie, że bezczynność Prezesa NFZ polegająca na niewyznaczeniu na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. terminu do wydania decyzji podległemu organowi (tj. Dyrektorowi Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ) nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8/ p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji bezczynność Prezesa NFZ nie dotyczyła sprawy, w której mogą być wydawane decyzje, postanowienia, akty lub podejmowane inne czynności, o których mowa w w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona wyżej ocena prawna, zawarta w zaskarżonym postanowieniu, nie zasługuje na aprobatę. Ratio legis rozwiązania przewidzianego w art. 37 k.p.a. polega bowiem właśnie na tym, aby umożliwić stronie za pomocą środków prawnych stosowanych w toku instancji administracyjnych doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy właściwy organ administracji ( w tym przypadku – Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) bez uzasadnionej przyczyny zwleka z jego wydaniem. Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie był wniosek o wydanie decyzji o refundacji kosztów zakupu urządzenia medycznego (stymulatora mózgu) nabytego przez skarżąca jeszcze w roku 2004. Wydana w tej sprawie decyzja odmowna Prezesa NFZ z [...] grudnia 2004 została w wyniku skargi zainteresowanej uchylona wyrokiem WSA we W. z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. III SA/Wr 155/05). Skarga na bezczynność dotyczy zachowania organów NFZ po wydaniu powyższego wyroku, które mimo zawartych w nim wskazań i wytycznych, zwlekały z wydaniem ponownej decyzji w sprawie tłumacząc się brakiem dostępu do akt znajdujących się w dyspozycji sądu administracyjnego. Trudno zatem zrozumieć, w oparciu o jakie przesłanki Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność Prezesa NFZ nie dotyczy sprawy, która ma być rozstrzygnięta decyzją administracyjną lub innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i na tej podstawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną bez rozpatrzenia zawartych w niej zarzutów merytorycznych. W szczególności Sad I instancji powinien zbadać zasadność argumentów podnoszonych przez organy NFZ, jakoby zwłoka w wydaniu ponownej decyzji została spowodowana brakiem dokumentacji sprawy. która miała pozostawać w aktach toczących się w wyniku skarg wnoszonych przez skarżąca, incydentalnych postępowań sądowo administracyjnych. Skoro brak było przesłanek prawnych dla stwierdzenia niedopuszczalności skargi na bezczynność organu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił uwzględnić skargę kasacyjną w części dotyczącej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 p.p.s.a.