I OSK 373/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/05 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podlegania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. S. kwotę 335 zł (trzysta trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/05 oddalił skargę I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podlegania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem "M." obejmująca dom mieszkalny i otaczający go park, wchodząca obecnie w skład działki ewidencyjnej numer 2/1, położona w obrębie [...] gm. [...] o pow. 78,1659 ha, podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Na skutek złożonego przez I. S. odwołania sprawę rozpoznawał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e cyt. dekretu PKWN, zgodnie z którym na własność Państwa przechodziły nieruchomości ziemskie stanowiące własność i współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego – jeżeli ich rozmiar łącznie przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dokonał w powołanym wyżej dekrecie z dnia 6 września 1944 r. zmian, w wyniku których przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Biorąc pod uwagę cele reformy rolnej, określone w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, organ odwoławczy wskazał, że użyte przez ustawodawcę pojęcie: "nieruchomości ziemskiej" oznacza nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami (i to nie tylko gospodarczymi) wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 powołanego dekretu z dnia 6 września 1944 r., zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 dekretu wraz z budynkami – w tym pałacami i dworami – oraz całym inwentarzem żywym i martwym a także znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Z treści § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) wynika, że organ administracji mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie (decyzję) co do uznania, czy cała nieruchomość ziemska podpadała pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stosownie natomiast do treści § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. – strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z przepisu tego wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów pałacowo-parkowych. Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza, że wyłączenie spod przejęcia np. budynku mieszkalnego było i jest nadal niedopuszczalne, bowiem przedmiotowy dekret nie został uchylony. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż skoro w przepisach prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, to decyzja Wojewody [...] naruszała prawo i należało ją uchylić i umorzyć postępowanie przed tym organem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej oraz uznanie, iż niedopuszczalne jest kwestionowanie prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków, czy też zespołów pałacowo-parkowych. Zdaniem skarżącej zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisach prawa i jest wręcz sprzeczne z wykładnią przepisów dekretu dokonaną w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącej, aby art. 2 ust. 1 lit. e dekretu znalazł zastosowanie do danej nieruchomości, musiały zostać spełnione łącznie warunki, określone w przepisach tegoż dekretu. Interpretację taką należy wywieść zarówno z literalnego brzmienia przepisów dekretu, jak również posługując się wykładnią celowościową – biorąc pod uwagę cel wprowadzenia reformy rolnej. W świetle art. 1 ust. 2 lit. a i b i art. 6 dekretu oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 maca 1945 r. na cele reformy rolnej przeznaczone były te nieruchomości lub ich części, które były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jeżeli zatem dana nieruchomość nie nadawała się na osiągnięcie celów reformy rolnej lub jeżeli nie została faktycznie wykorzystana do osiągnięcia tych celów, należy stwierdzić, że przepisy dekretu nie miały do niej zastosowania. Zdaniem skarżącej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zespół pałacowo-dworski majątku Grzymiszew nie był w żaden sposób związany funkcjonalnie z prowadzeniem działalności rolniczej i nigdy nie był do takiej działalności wykorzystywany, a wchodzące w jego skład zabudowania nie miały przeznaczenia rolniczego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej i nie mógł w żaden sposób służyć przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie podlegał zatem przepisom dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się do stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącego kompetencji organu administracji określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. skarżąca stwierdziła, że takie rozumienie powołanego przepisu jest niedopuszczalne. Nie można bowiem ograniczyć zakresu kognicji organu działającego w trybie § 5 rozporządzenia w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wyłącznie do zbadania, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym określonym w wyżej wymienionym przepisie dekretu. Do obowiązków organu administracji należy zbadanie, czy dana nieruchomość lub jej część była w ogóle nieruchomością ziemską oraz, czy nadawała się i została przeznaczona do osiągnięcia celów reformy rolnej. Organ administracji był zatem uprawniony do orzeczenia, że dana wyodrębniona funkcjonalnie część nieruchomości nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Ponadto skarżąca wskazała, że na podstawie § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie można wyprowadzać wniosków dotyczących zakresu kompetencji organu administracji, Powyższa norma odnosi się bowiem do sposobu zgromadzenia i rodzaju dowodów, jakie należy przeprowadzić w postępowaniu wszczętym w trybie § 5 cyt. rozporządzenia. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że skoro dla rozstrzygnięcia jej wniosku właściwe było postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia, to uznanie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z przekroczeniem swoich kompetencji było niezasadne. Na poparcie przedstawionych argumentów przytoczyła liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 132 ze zm.) ograniczały kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź niezaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit.e tego dekretu, a więc w kwestii, czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on, czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym, w tym np.: ustalanie, że niektóre nieruchomości wchodzące w skład majątku nie były związane z majątkiem ziemskim. Nie oznacza to jednak, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zostały faktycznie przez Państwo przejęte. Należy bowiem wskazać, iż ani dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie wykluczyły dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w powództwie przed sądem powszechnym. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro brak było przepisu prawa materialnego, dającego organom administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej to decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylająca decyzję Wojewody [...] i umarzająca postępowanie przed tym organem była prawidłowa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "Ppsa" skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I. S. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: – naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 6 września 1944 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (dalej: dekret o reformie rolnej) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, iż organ administracji może orzekać jedynie co do całości nieruchomości, mając na względzie jedynie kwestie obszaru nieruchomości i wyłącznie na tej podstawie może rozstrzygać, czy dana nieruchomość podpada pod dekret o reformie rolnej, co w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia zakresu kognicji organu działającego w trybie § 5 rozporządzenia, a także stanowi interpretację sprzeczną z wykładnią literalną art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Wskazując na powyższą podstawę wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 2. zasądzenie od organu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. 2. zasądzenie od organu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, iż dokonana przez sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów dekretu o reformie rolnej oraz rozporządzenia wykonawczego jest wadliwa. Ich wykładnia językowa oraz celowościowa prowadzi do wniosku, iż w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w przypadku wniosku obejmującego wydanie orzeczenia co do części nieruchomości ziemskiej (zespołu pałacowo-parkowego) są podstawy do rozpoznania sprawy i wydania stosownej decyzji. W tym przypadku kompetencja organu administracji nie ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia, czy dana nieruchomość spełniała określone wymogi obszarowe. Oznacza to, że organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale również jest zobowiązany do zbadania, czy dana nieruchomość lub jej część była w ogóle nieruchomością ziemską oraz czy nadawała się i została przeznaczona do osiągnięcia celów reformy rolnej. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby w trybie § 5 cyt. rozporządzenia organ, mógł orzec, że jedynie określona część nieruchomości, wyodrębniona funkcjonalnie nie podpada lub podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącej zespół pałacowo-parkowy majątku M. nie był w żaden sposób związany funkcjonalnie z prowadzeniem działalności rolniczej, a w jego skład nie wchodziły zabudowania o przeznaczeniu rolniczym, zaś sam zespół pałacowo-parkowy nigdy nie był do takiej działalności wykorzystywany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Sąd ten uznał, iż norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna być odczytana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1 część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wskazał, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów cyt. § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Podkreślił także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użytoby terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania. Ponadto stwierdził, że pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Uwzględniając powyższą wykładnię przepisu uznać należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Nie okazał się natomiast uzasadniony wniosek zmierzający do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego. Sprawa wymaga bowiem dokonania przez Sąd pierwszej instancji ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1, 205 § 2, art. 209 wyżej powołanej ustawy, a ich wysokość określono na podstawie § 18 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 134 ze zm.).