I OSK 577/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Jerzy Bujko (spr.) NSA Anna Łuczaj Protokolant Katarzyna Malinowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Op 191/05 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w P. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu na rzecz Z. Sp. z o.o. w P. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. U Z A D A D N I E N I E W związku ze skargą B. S. na nieprzestrzeganie przez zatrudniający ją zakład pacy przepisów prawa pracy o wynagrodzeniach Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Opolu przeprowadził w dniach 15 XII 2004 r. i 17 I 2005 r. kontrolę w Z. – Sp. z o.o. w P. W wyniku tej kontroli ustalono, że pracodawca bezzasadnie nie wypłacił pracownikom dodatkowych rocznych wynagrodzeń za pracę, tzw. "13-tek" za lata 2001 i 2002. Wobec tego nakazem zapłaty z dnia [...] wymieniony organ nakazał prezesowi Zarządu Z. w P. wypłacenie wymienionym w tym nakazie pracownikom określonych tą decyzją kwot jako dodatkowego rocznego wynagrodzenia przysługującego tym pracownikom za lata 2001-2002. Od tego nakazu zakład pracy wniósł odwołanie. W następstwie rozpoznania tego odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu uznał je za nieuzasadnione i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, iż spór co do istnienia obowiązku wypłaty pracownikom kontrolowanego zakładu 13-tych pensji został rozstrzygnięty wyrokiem Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 27 sierpnia 2004 r. (sygn. IV P 1032/03), zasądzającym od pozwanego Z. Sp. z o.o. w P. na rzecz B. S. tytułem dodatkowego rocznego wynagrodzenia kwoty 1659,44 zł i 1895,64 zł. Ten prawomocny wyrok stanowi też podstawę do uznania zobowiązań pracodawcy wobec innych pracowników wymienionych w zaskarżonym nakazie Inspektora Pracy. Na wymienioną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu Z. w O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zarzucił w niej, iż nałożony nakazem obowiązek wypłaty dodatkowych wynagrodzeń pracowników nie istnieje, bowiem wcześniejszy nakaz zapłaty tych świadczeń został uchylony ostateczną decyzją organu II instancji z dnia 3 XII 2003 r. Powołał się nadto na fakt uniewinnienia prezesa skarżącego zakładu pracy, wyrokiem Sądu Grodzkiego w Opolu wydanym w sprawie IX W – 1343/03, za popełnienie wykroczenia w postaci niewypłacenia pracownikom dodatkowego wynagrodzenia za pracę w postaci tzw. "13-tek". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. (sygn. II SA/Op 191/05) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu koszów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym przed państwowym inspektorem pracy, gdy przedmiotem tego postępowania jest nakazanie pracodawcy wypłacenie pracownikowi wynagrodzenia za pracę, pracownik ten jest stroną tego postępowania. Dotyczy ono bowiem indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego tego pracownika. Wychodząc z tego założenia Wojewódzki Sąd Administracyjny za wadę postępowania uznał pominięcie w tym postępowaniu pracowników, których wynagrodzenie określiła zaskarżona decyzja i za naruszenie prawa uznał niedoręczenie tym pracownikom tej decyzji. Sąd stwierdził nadto, iż organy zaniechały podjęcia koniecznych czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają bowiem pogłębionej analizy sytuacji każdego z pracowników, którym przyznano prawo do nagrody rocznej, dokonanej na podstawie akt osobowych. Brak takiej analizy, w tym także regulaminu wynagradzania pracowników oraz brak dokładnych wyliczeń nagrody rocznej przysługującej poszczególnym pracownikom nie pozwalają na ocenę, czy organy prawidłowo ustaliły wysokość kwot należnych pracownikom, a także indywidualnych warunków do ich otrzymania. Ze względu na te stwierdzone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwaną "ppsa" (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje administracyjne. Wymieniony wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisu art. 28 kpa przez wadliwe przyjęcie, iż w postępowaniu przed Państwowym Inspektorem Pracy, gdy przedmiotem wydanego przez ten organ nakazu jest zobowiązanie zakładu pracy do wypłacenia świadczenia przysługującego pracownikowi z tytułu stosunku pracy, pracownik jest stroną tego postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisu art. 77 kpa przez przyjęcie, iż organ inspekcji pracy nie wywiązał się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co było uchybieniem skutkującym wadliwość zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, iż zaskarżona, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o sporządzone przez stronę wyliczenie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2001 r. i 2002 r. i kwoty te były niesporne. Zostały one wyliczone na podstawie akt osobowych pracowników z uwzględnieniem obowiązujących w zakładzie pracy przepisów. W związku z tymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik Z. w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna trafnie zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 28 kpa przez uznanie, iż w sprawie prowadzonej przez państwowego inspektora pracy w przedmiocie naruszenia przez zakład pracy przepisów prawa pracy w następstwie niewypłacenia należnych pracownikom świadczeń ze stosunku pracy, pracownicy są stroną tego postępowania. Pracownik jest stroną stosunku pracy i roszczeń swoich, wynikających z tego stosunku może dochodzić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym – sądem pracy (art. 461 § 1 kpc). Nie ma on możliwości dochodzenia tych należności w drodze postępowania administracyjnego, ponieważ nie łączy go z pracodawcą stosunek administracyjny. Stosunek taki istnieje natomiast pomiędzy organami Państwowej Inspekcji Pracy i zakładami pracy kontrolowanymi przez tę Inspekcję w zakresie przestrzegania prawa pracy (art. 1 ustawy z 6 III 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy – Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.). Kontrole te obejmują, między innymi, prawidłowość wypłacania pracownikom wynagrodzeń za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 8 ust. 1 pkt 1 wym. ustawy). Nie oznacza to jednak, że w postępowaniach kontrolnych zakończonych wydaniem nakazu w formie decyzji pracownik, którego należność została określona nakazem, jest stroną postępowania. Celem postępowania prowadzonego przez inspektora pracy jest bowiem nie rozstrzyganie indywidualnych roszczeń pracowniczych, lecz ogólna kontrola przestrzegania w zakładzie pracy przepisów prawa pracy. Pracownik nie ma w tym postępowaniu własnego interesu prawnego, lecz może mieć tylko interes faktyczny. Organ administracyjny nie może władczo rozstrzygać o zasadności spornych roszczeń pracownika, z którym nie łączy go stosunek administracyjny charakteryzujący się podporządkowaniem i władczym sposobem podejmowania rozstrzygnięć. Dlatego nakaz zapłaty wydany w trybie art. 21a ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy dotyczy należności bezspornie przysługujących pracownikowi i wiąże tylko pracodawcę. W kwestiach spornych, dotyczących istnienia stosunku pracy, organy Inspekcji Pracy mogą wytaczać powództwa lub wstępować do postępowań toczących się przed sądami powszechnymi (art. 21 pkt 3 omawianej ustaw). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podzielił stanowiska, zajętego we wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniu NSA z dnia 16 X 2003 r., sygn. SA/Łd 1141//03. Stwierdzenie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 28 kpa nie jest jednak jednoznaczne zasadnością całej skargi kasacyjnej i nie uzasadnia uwzględnienia zawartego w niej wniosku. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było bowiem również ustalenie przez Sąd I instancji, iż uwzględnione w decyzji roszczenia miały sporny charakter i organy nie przeprowadziły dowodów dla wyjaśnienia ich zasadności. Skarga kasacyjna nie podniosła żadnego zarzutu proceduralnego, którym skutecznie podważyłaby zasadność i trafność tego ustalenia przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Zarzuciła ona bowiem tylko naruszenie przepisu art. 77 kpa, którego to przepisu Sąd I instancji nie stosował i tym samym nie mógł naruszyć. W obecnie obowiązującym stanie prawnym sądy administracyjne nie stosują procedury z Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skuteczne powołanie się na podstawę skargi kasacyjnej przewidzianą w art. 174 pkt 2 tej ustawy, to jest naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymaga wskazania konkretnego przepisu z zakresu postępowania, stosowanego i naruszonego przez Sąd I instancji (a nie organ administracyjny). Skarga kasacyjna skierowana jest bowiem nie przeciwko decyzji administracyjnej, lecz przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie przedstawia żadnego takiego zarzutu, którymi skutecznie podważyłaby ustalenia faktyczne Sądu I instancji będące podstawą wyroku. Należy więc przyjąć, iż wobec stwierdzenia niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania za II-gą instancję Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 wymienionej ostatnio ustawy.