II SA/Op 191/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006r., sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Państwowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...], nr [...] symbol akt [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w O. na rzecz A Sp. z o.o. w P. kwotę 200(dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w O. wydana na podstawie art. 138 § 2 KPA Nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy nakaz Inspektora Pracy w O. z dnia [...] polecający prezesowi zarządu przedmiotowej spółki wypłatę pracownikom wymienionym w decyzji dodatkowego wynagrodzenia rocznego tzw. "13" za rok 2001 i 2002. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że w wyniku przeprowadzonej przez inspektora pracy kontroli stwierdzono, iż Rada Gminy w P. uchwałą nr [...] z dnia 13 listopada 2000r. podjęła decyzję o likwidacji zakładu budżetowego B w P. oraz przejęcia jego mienia przez jednoosobową spółkę Gminy pod nazwą A spółka z o. o. w P. Z komunikatu likwidatora zakładu budżetowego wynikało, że w następstwie zmiany pracodawcy warunki i płacy nie ulegały zmianie. Równocześnie spółka przejęła na siebie wszelkie zobowiązania, zarówno istniejące, jak i mogące się ujawnić w przyszłości wynikające z umów o pracę zawartych z przejętymi na podstawie art. 23. 1 Kodeksu Pracy przez spółkę – zakładu budżetowego. Organ ustalił, że w dniu 28 grudnia 2000 r. pracownicy zakładu budżetowego podpisali oświadczenie o wyrażeniu zgody na przejście z dniem 1 stycznia 2001r. do pracy w A spółka z o.o. w P. na dotychczasowych warunkach pracy i płacy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z przepisu art. 23. 1 Kodeksu Pracy wynika, iż w razie przejęcia zakładu pracy całości lub w części przez inny zakład pracy, staje się on stroną w stosunkach pracy z pracownikami przejętego zakładu. Z chwilą przejęcia zakładu pracy nowy pracodawca wstępuje w miejsce dotychczasowego pracodawcy i staję się stroną tego samego pod względem treści stosunku pracy z pracownikami zatrudnionymi w przejmowanym zakładzie pracy. Oznacza to, że wiążą go warunki pracy i płacy wynikające z dotychczasowych umów, niezależnie od tego, czy źródłem uprawnień pracowników były przepisy prawa czy też postanowienia stron. Organ odwoławczy podniósł, że A Sp. o.o. w P. przejęło pracowników wraz z ich prawem do wynagrodzenia rocznego i wobec zastosowania art. 23. 1 Kodeksu Pracy obowiązek respektowania tego prawa przeszedł na nowego pracodawcę. Zwolnienie z obowiązku wypłacania pracownikom dodatkowego wynagrodzenia rocznego mogłoby jedynie spowodować wypowiedzenie tego obowiązku, które nie zostało dokonane przez zarząd przedmiotowej spółki. Organ odwoławczy wskazał równocześnie, że w sprawie nakazu wypłacenia pracownikom spółki wynagrodzenia rocznego została wcześniej wydana przez inspektora pracy decyzja z dnia 28 lipca 2003r., a w wyniku złożonego przez adresata tej decyzji odwołania – decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w O. uchylono w/w decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej z dnia 17 września 2003r. organ drugiej instancji podkreślił, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia spowodowane zostało spornym charakterem występujących w sprawie dokumentów, w tym uchwały nr [...] Rady Gminy w P. z dnia 13.11.200r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki gminy z ograniczoną odpowiedzialnością. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że wątpliwości dotyczące obowiązku wypłaty dodatkowego wynagrodzenia zostały rozstrzygnięte w sprawie wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sygn akt [...], w którym zasądzono od skarżącej spółki na rzecz jej byłej pracownicy – B. S. kwoty: 1659,44 zł oraz 1895,64 zł wraz z ustawowymi odsetkami tytułem dodatkowego wynagrodzenia za 2001 i 2002 rok. Zdaniem organu odwoławczego prawomocny wyrok sądu powszechnego w sprawie wypłaty należnej pracownikom nagrody rocznej stanowił podstawę do uznania zobowiązań pracodawcy wobec pozostałych pracowników wymienionych w decyzji nr [...] i [...] nakazu inspektora pracy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że Sąd Pracy rozstrzygnął wątpliwości dotyczące zobowiązań następcy prawnego w zakresie wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego tzw. "13- stki". W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając sprzeczność ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Skarżący podniósł, iż wydane wcześniej nakazy zapłaty przez inspektora pracy zostały uchylone a Sąd Grodzki w O. uniewinnił prezesa zarządu skarżącej spółki od zarzutu niewypłacenia pracownikom zaległych wynagrodzeń. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację dodając, że sprawie nie została naruszona zasada powagi rzeczy osądzonej, ponieważ pierwotna decyzja inspektora pracy została uchylona a sprawa wypłaty spornych wynagrodzeń z tytułu "13" przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ ponownie podkreślił, że kwestia zasadności wypłaty pracownikom skarżącej spółki omawianego wynagrodzenia została przesądzona wyrokiem Sądu Rejonowego O. w sprawie B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy odnotować, że na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). Legalność decyzji bada się pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - nie będąc związany granicami skargi – stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też uwzględnił skargę. Ocenie Sądu podlegała decyzja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. z [...] wydana na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz,1362) po przeprowadzeniu kontroli w dniu 10 stycznia 2005r. nakazująca wypłacenia 28 pracownikom dodatkowego wynagrodzenia rocznego – "13" za 2001 rok i 23 pracownikom dodatkowego wynagrodzenia rocznego tzw. "13" za 2002 rok. Niesporne jest, ze decyzja ta jak również decyzja organu I instancji nie została doręczona wymienionym w sentencji pracownikom. Niewątpliwie przedmiotowa sprawa dotyczy pracowników A spółka z o.o. w P., co oznacza, że byli oni stronami w rozumieniu art. 28 KPA, którym stosownie do regulacji zawartej w art. 109 § 1 KPA organ winien doręczyć decyzję. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu. Interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednego podmiotu i wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Z tego względu należy uznać, że pracownicy wymienieni w decyzji organów obu instancji mają w prowadzonym postępowaniu status strony, skoro decyzja dotyczy ich prawa do wynagrodzenia wynikającego z przepisów prawa materialnego. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.10.2003r. SA/Łd 1141/03 opubl. Pr. Pracy 2004/5/37, że pracownik jest stroną w postępowaniu administracyjnym przed państwowym inspektorem pracy, jeżeli przedmiotem postępowania jest nakazanie pracodawcy wypłacenia wynagrodzenia temu pracownikowi. Przechodząc do oceny merytorycznej kwestionowanego rozstrzygnięcia, należało się zgodzić z organami, że w myśl art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 i art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. z 2001r., Nr 124,poz. 1362 ze zm.) inspektor pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów pracy uprawniony jest nakazania pracodawcy w formie decyzji wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. W niniejszej sprawie jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 94 pkt 5 Kodeksu Pracy oraz przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 1997r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Sąd podziela stanowisko organów, iż powstała spółka A w P. przejęła mienie oraz pracowników zlikwidowanego zakładu budżetowego wyczerpując tym samym przesłanki art. 23.1 Kodeksu Pracy. Odpowiedzialność nowego pracodawcy za zobowiązania ze stosunku pracy wobec pracowników którzy wyrazili zgodę na ich przejęcie powstała z mocy prawa i jest niezależna od formalnoprawnej formy ich przejęcia. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.09.1998r. stwierdzającym, że prawna likwidacja pracodawcy, która prowadzi do wykorzystania jego zorganizowanego mienia (zakładu pracy w rozumieniu przedmiotowym) w celu kontynuowania dotychczasowej działalności w ramach nowej struktury organizacyjnej nie jest likwidacją, o której mowa w art. 41.1 Kodeksu Pracy, stanowi przejście lub jego części na innego pracodawcę, którego skutki w sferze stosunków pracy określa art. 23.1 Kodeksu Pracy. W konsekwencji, do czasu wypowiedzenia pracownikom warunków pracy lub płacy przez pracodawcę, który przejął zakład pracy na podstawie art. 23.1 Kodeksu Pracy, pracodawcę tego wiążą dotychczasowe warunki umów o pracę. Uprawnienie do rocznej nagrody z zakładowego funduszu nagród przysługującego na podstawie przepisów ustawy z 10 lipca 1985r. o rocznych nagrodach z zakładowego funduszu nagród w państwowych jednostkach organizacyjnych nie będących przedsiębiorstwami państwowymi (Dz. U. Nr 32, poz. 141) stanowi element stosunku pracy pracowników zakładu pracy przejętego na podstawie art. 32.1 Kodeksu Pracy i wiążę nowego pracodawcę do czasu zmiany treści tego stosunku. Oznacza to, że w dniu 1 stycznia 2001r. to jest w dniu, w którym nowy pracodawca, jakim jest spółka prawa handlowego, przejęła zakład pracy poprzedniego pracodawcy doszło do przejęcia pracowników wymienionych w decyzjach organu obu instancji jako pracowników, a treści ich stosunków pracy (wynikających zarówno z umowy o pracę, jak i aktów prawnych) została niezmieniona. Prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego nie wynikało już wówczas z ustawy, ale z treści stosunku pracy, było niezależne od tego czy przedmiotowej spółki dotyczyła ustawa z dnia 12 grudnia 1997r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z dnia 29 grudnia 1997r.). Dlatego też słusznie organ odwoławczy podniósł, że tego wynagrodzenia pracownicy skarżącej spółki mogli zostać pozbawieni tylko w wyniku zmiany treści stosunku pracy w tym zakresie w drodze prawnie przewidzianej, (porozumienie stron lub wypowiedzenie zmieniające). Jednakże z lektury akt nie wynika, czy w stosunku do pracowników wymienionych w zaskarżonej decyzji zmiana taka nie nastąpiła. W tym miejscu należy podkreślić, że z przepisu art. 75 § 1 KPA wynika, iż w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do zaniechania przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, co jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwości decyzji. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie zawierają bowiem pogłębionej analizy sytuacji każdego z pracowników, którym przyznano prawo do nagrody rocznej, dokonanej na podstawie akt osobowych, stąd nie można dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie odniósł się także do kwestii obowiązującego w A Sp. Z o.o. w P. – Regulaminu Wynagradzania i spełnienia przez pracowników wskazanych w decyzji przesłanek do przyznania tzw. "13" za rok 2001 i 2002, tym bardziej, że prawo do tego wynagrodzenia przyznane przez organy w poszczególnych latach nie dotyczyło tożsamego kręgu osób. Reasumując, należy stwierdzić, że jedynie kompleksowa analiza dotycząca sytuacji każdego, konkretnego pracownika w danym roku kalendarzowym i gruntowna analiza Regulaminu Wynagradzania przy dokładnym wyliczeniu wysokości nagrody rocznej przysługującej poszczególnym pracownikom bądź ustalenie, że kwoty wynagrodzenia rocznego przypisane poszczególnym pracownikom były niesporne, pozwoliłoby na uznanie, że zebrano cały materiał dowodowy dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, a prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie. W takich okolicznościach przyjmując, że do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej doszło z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.