I OSK 568/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Jerzy Bujko NSA Anna Łuczaj Protokolant Katarzyna Malinowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2602/03 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przywrócenia do służby w Policji oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] w sprawie przywrócenia asp. S. K. do służby w Policji z dniem [...]. W motywach decyzji organ odwoławczy podał, iż orzeczeniem z dnia 21 lutego 2002 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. wymierzył asp. S. K. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w dniu 7 marca 2002 r. Na podstawie prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby Komendant Powiatowy Policji w Z. w dniu 19 marca 2002 r. wydał rozkaz personalny Nr [...], na podstawie którego z dniem 20 marca 2002 r. zwolnił asp. S. K. ze służby w Policji, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 7 marca 2002 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia 21 lutego 2002 r. o wymierzeniu asp. S. K. kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Rozstrzygnięciem tym Sąd uchylił prawomocne orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, które stanowiło podstawę faktyczną i prawną rozkazu personalnego Nr [...] z dnia 19 marca 2002 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. o zwolnieniu asp. S. K. ze służby w Policji. Odpis powyższego wyroku wraz z aktami sprawy został przesłany do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu w dniu 17 lipca 2003 r. Wyrok ten stanowił podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie zwolnienia asp. S. K. ze służby w Policji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dlatego też, po otrzymaniu akt postępowania Komendant Powiatowy Policji w Z. w dniu 2 września 2003 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia asp. S. K. ze służby w Policji i w tym samym dniu wydał decyzję o uchyleniu w całości rozkazu personalnego Nr [...] z dnia 19 marca 2002 r.. Decyzja ta została doręczona asp. S. K. również w dniu 2 września 2003 r. Po jej uprawomocnieniu się Komendant Powiatowy Policji w Z. w dniu [...] wydał rozkaz personalny Nr [...] o przywróceniu do służby w Policji na stanowisko równorzędne z tym, które zajmował przed zwolnieniem z Policji. Powyższy rozkaz był spełnieniem ustawowej regulacji, zawartej w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji stanowiącej, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2003 r. uchylający prawomocne orzeczenie o wymierzeniu asp. S. K. kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby obligował właściwego przełożonego w sprawach osobowych do wznowienia postępowania administracyjnego i wydania we wznowionym postępowaniu nowej decyzji, uwzględniającej powyższe rozstrzygnięcie sądowe. Wyrok ten sam w sobie nie stanowił jednak podstawy do przywrócenia asp. S. K. do służby w Policji, ale co wynika ze wspomnianego art. 145 § 1 ust. 8 k.p.a. – stanowił podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby. Tak więc asp. S. K. mógł zostać przywrócony do służby w Policji dopiero po ostatecznej decyzji uchylającej rozkaz personalny o jego wcześniejszym zwolnieniu, a więc w dniu [...], co też nastąpiło z mocy zaskarżonego rozkazu personalnego. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego jego uposażenia od dnia 20 marca 2002 r., a więc od dnia zwolnienia ze służby organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 42 ust. 5 ustawy o Policji policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy. Takie też świadczenie zostało przyznane asp. S. K. w zaskarżonym rozkazie personalnym. Dlatego stwierdzono, że zawarte w odwołaniu zarzuty nie znajdują uzasadnienia i brak było podstaw do zmiany lub uchylenia rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. W skardze na decyzję i decyzję ją poprzedzającą S. K. wniósł o ich uchylenie. Skarżący zarzucił obrazę art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezzasadną zwłokę w załatwieniu sprawy, w wyniku czego doznał utraty wynagrodzenia przez okres 3 miesięcy. Skarżący powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 1999 r. sygn. akt II SA 459/99. Z orzeczenia tego wynika, że skutkiem uchylenia przez NSA decyzji w sprawie zwolnienia jest "reaktywowanie" stosunku służbowego z dniem ogłoszenia lub doręczenia wyroku. Skarżący uważa, że powinien zostać przywrócony do służby jeśli nie z dniem 11 czerwca 2003 r. to z dniem 17 lipca 2003 roku. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2602/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przywrócenia do służby w Policji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że decyzje obu instancji dotknięte są sankcją nieważności. Rozkazem personalnym z dnia [...] Nr [...] organ I instancji przywrócił asp. S. K. do służby w Policji na stanowisko równorzędne. Podstawę prawną podjętego rozkazu stanowił przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w brzmieniu: "Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne". Decyzje administracyjne to prawna forma działania polegająca na załatwieniu w sposób władczy indywidualnej sprawy administracyjnej, na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które w załatwieniu takich spraw przewidują podejmowanie decyzji administracyjnych. Z treści przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do podjęcia decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy przywrócenia do służby. Również w innych przepisach wskazanego aktu normatywnego ustawodawca nie przewidział podstawy prawnej do podjęcia decyzji w rozstrzyganej materii. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż czynność przywrócenia do służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej, Przywrócenie do pracy powoduje, że stosunek służbowy istniejący do chwili zwolnienia ze służby jest kontynuowany. Z tego wynika, iż samo przywrócenie do służby jest jedynie czynnością materialną jakkolwiek skutki tej czynności należałoby zrównać ze skutkami jakie rodzi akt mianowania. Organ I instancji podjął zatem zaskarżony akt z dnia [...] Nr [...] bez podstawy prawnej co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei organ II instancji rozpatrując odwołanie nie spostrzegł, iż zakwestionowany rozkaz personalny jest dotknięty powyższą wadą. Utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji organ odwoławczy dopuścił się zatem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł od wyroku skargę kasacyjną, na podstawie zarzutu: – naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do mianowania skarżącego na stanowisko służbowe, oraz – naruszenie art. 42 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji niewłaściwie zastosowały te przepisy wydając zaskarżone decyzje oraz przyjęcie, iż z treści przywołanego wyżej przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do wydania decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) w załatwieniu sprawy określenia stanowiska służbowego i uposażenia skarżącego, należnego mu po przywróceniu do służby, podczas gdy z treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy jednoznacznie wynika, że mianowanie policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenie oraz zwalnianie z tych stanowisk następuje w drodze decyzji, gdyż od aktów tych (decyzji) policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Na tych podstawach wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi o ile dotyczy on stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części określającej stanowisko służbowe skarżącego oraz jego uposażenie po przywróceniu do służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, iż nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym wyroku, co do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części określającej stanowisko służbowe skarżącego oraz wysokość jego uposażenia po przywróceniu do służby. O ile bowiem można podzielić pogląd, iż sama czynność przywrócenia do służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej, to należy jednocześnie zauważyć, iż przywrócenie do służby wiąże się nie tylko z dalszym kontynuowaniem stosunku służbowego, istniejącego do chwili zwolnienia ze służby, lecz również z mianowaniem na stanowisko równorzędne, co nie znaczy takie samo z tym, jakie zajmował skarżący przed zwolnieniem z tej służby. Może się bowiem okazać, iż stanowisko to jest już zajęte bądź uległo likwidacji na skutek zmian organizacyjnych. Stanowisko równorzędne oznacza przede wszystkim równorzędność pobieranego wynagrodzenia i wykonywanych obowiązków. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji administracyjnej o zwolnieniu policjanta ze służby, następuje rozwiązanie jego stosunku służbowego. natomiast w przypadku przywrócenia go do służby konieczne i zasadne staje się określenie na nowo jego równorzędnego stanowiska służbowego oraz uposażenia przysługującego na tym stanowisku. Ponadto, konieczne jest również określenie w rozkazie personalnym o przywróceniu do służby świadczenia pieniężnego zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji za okres pozostawania policjanta poza służbą w wysokości równej uposażeniu tego policjanta na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Przyjmując zatem zgodnie z poglądem Sądu I instancji, że przywrócenie do służby jest wyłącznie czynnością materialną należy stwierdzić, iż w sytuacji gdy organ niewłaściwie określiłby wysokość wskazanego świadczenia, to policjantowi przywróconemu do służby nie przysługiwałyby środki odwoławcze. Ponadto w rozkazie personalnym o przywróceniu do służby jest określona również wysokość uposażenia skarżącego po przywróceniu go do służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji podnosi również, iż z przepisu art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji wyraźnie wynika, że mianowanie policjanta na stanowisko służbowe, przeniesienie oraz zwolnienie z tych stanowisk następuje w drodze decyzji. Tak więc już ten przepis stanowi, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw w przedmiocie mianowania, przeniesienia oraz zwolnienia policjanta następuje w drodze decyzji. Przy czym jednym z elementów decyzji o mianowaniu jest określenie stanowiska służbowego policjanta. Według organu brak jest wystarczających argumentów do przyjęcia, iż przepis ten posługuje się terminem "decyzja" w innym znaczeniu niż decyzja administracyjna jako prawna forma rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Zdaniem organu, decyzja o przywróceniu do służby daje również gwarancję sądowej kontroli ponownego nawiązania stosunku służbowego. Niewłaściwie zatem Sąd I instancji uznał, iż decyzje organów Policji obu instancji dotknięte są w całości wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu istniała podstawa prawna do zastosowania trybu załatwienia wynikającego z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji i wydania decyzji administracyjnej, po przywróceniu skarżącego do służby, w której zostały określone jego stanowisko służbowe oraz wysokość uposażenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do uznania naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Przyjmując, iż decyzja jest nieważna gdy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 Kodeksu postępowania nie reguluje szczegółowo rodzaju tych naruszeń prawa ale daje odesłanie do regulacji szczegółowej. W tej sytuacji ten zarzut skargi kasacyjnej należy rozpoznać łącznie z drugim zarzutem: zarzutem naruszenia art. 42 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Zarzut ten został wywiedziony z rozwiązań prawnych przyjętych w art. 42 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Policji, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dają podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) w załatwieniu sprawy określenia stanowiska służbowego i uposażenia należnego po przywróceni do służby. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, jak i inne przepisy tej ustawy nie dają podstawy prawnej do wydania decyzji o przywróceniu do służby, a zatem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Dokonana wykładnia w zaskarżonym wyroku jest w pełni prawidłowa. Wynika z konstytucyjnej zasady praworządności, ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa". Reguła ta ma w pełni zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki w formie decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko gdy dają temu podstawy przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki posługując się dwiema podstawowymi metodami: – po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, – po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Według art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji "Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne". Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowi podstawę do przywrócenia na stanowisko równorzędne. Art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie obowiązujące przepisy powołanej ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie do służby. Dalsze przepisy art. 42 powołanej ustawy o Policji regulują dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego (art. 42 ust. 2, ust. 3). Przywrócenie z mocy prawa do służby nie jest mianowaniem na stanowisko służbowe, a zatem nie ma podstaw prawnych do stosowania art. 32 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.