IV SA/Wa 2266/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. C., A. R., E. G. i M. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2006 r. II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Z. C., A. R., E. G. i M. L. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r. Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło, że nieruchomość ziemska stanowiąca własność J. C. "F.." Gm. F., pow. p. o powierzchni 65,28 ha podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Po rozpoznaniu odwołania J. C. od w/w orzeczenia Minister Rolnictwa orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1954 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej orzeczeń wniósł J. C., syn J. C. byłego właściciela nieruchomości ziemskiej "F..", którego następcami prawnymi są Z. C., E. G., M. L. oraz A. R.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1953 r. W uzasadnieniu decyzji Minister powołując się na protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku ziemskiego "F.." z dnia [...] września 1954 r., protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] września 1954 r., protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] lipca 1957 r. oraz rejestr pomiarowy z marca 1961 r., stwierdził, iż obszarowo, przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej bowiem użytki rolne przekraczały 50 ha. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli Z. C., A. R., E. G. i M. L. reprezentowani przez pełnomocnika. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dodatkowo wskazał, iż protokół z dnia [...] maja 1952 r. nie jest protokołem z przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej lecz dokumentem sporządzonym przez inspektora Oddziału Urządzeń Rolnych Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej, prawdopodobnie dla celów podatkowych. W protokole tym nie wyliczono wielkości poszczególnych rodzajów użytków rolnych lecz w tej kwestii powołano się jedynie na plan sporządzony przez mierniczego inż. S. J. w 1945 r., skupiając się na wskazaniu ilości pracowników, opisie zabudowań, spisie inwentarza żywego oraz klasyfikacji gruntów. Odnosząc się do, powołanego przez odwołujących się, pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1957 r. oraz dołączonej do niego kopii protokołu z dnia [...] marca 1957 r. organ podniósł, iż protokół ten został sporządzony po przejęciu nieruchomości na własność Państwa, natomiast w sporządzonym trzy miesiące później protokole z dnia [...] lipca 1957 r. ponownie stwierdzono, że obszar użytków rolnych przekraczał 50 ha i tym samym pokrywa się z ustaleniami zawartymi w protokole z dnia [...] września 1954 r. Wyliczenia te potwierdzone zostały w rejestrze pomiarowym z 1961 r. W opinii organu brak jest w aktach sprawy dokumentów z 1944 r. wskazujących na dokładny obszar użytków rolnych na dzień 13 września 1944 r., a o planie sporządzonym przez inż. S. J. z 1945 r. znajdują się jedynie wzmianki bowiem dokument ten zaginął. Jedyne wskazania powierzchni użytków każdego rodzaju zawierają protokoły z dnia [...] września 1954 r. i z dnia [...] sierpnia 1957 r. oraz rejestr pomiarowy, w którym starano się odzwierciedlić stan na 1944 r. Na opisaną powyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. C., A. R., E. G. oraz M. L. reprezentowani przez pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7 i 8 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa oraz art. 77 kpa polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na przyjęciu, iż w procesie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie naruszono rażąco prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż powołanie się jedynie na protokoły z dnia [...] września 1954 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej oraz zdawczo - odbiorczy, protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] lipca 1957 r. oraz rejestr pomiarowy z marca 1961 r., przy wydawaniu decyzji a pominięcie pozostałego materiału dowodowego świadczy o naruszeniu przepisów postępowania. Organ administracji powołał dokumenty przedstawione przez stronę skarżącą jednakże nie dokonał żadnej ich analizy. Wobec tego, iż nieruchomości ziemskie spełniające normy obszarowe przechodziły na własność Państwa ex lege z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. w dniu 13 września 1944 r., to organ winien był dokonać oceny czy właśnie na ten dzień przedmiotowa nieruchomość spełniała te normy. Brak jest w aktach zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego co zdaniem skarżących dowodzi, że w chwili wejścia w życie dekretu nieruchomość nie spełniała warunków, które pozwalałyby na jej przejęcie. Ponadto skarżący podkreślili, iż organ w sposób wybiórczy potraktował materiał dowodowy gdyż w aktach sprawy znajdują się liczne dokumenty, z których wynika, że nieruchomość "F." nie spełniała jednak norm obszarowych. Skoro zatem organ dysponował różnymi dokumentami to powinien je zweryfikować choćby przez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron lub też powołać biegłego ds. agrotechnicznych na okoliczność ustalenia składu i stanu majątku na dzień 13 września 1944 r. Niezależnie od powyższego skarżący zwracają uwagę, iż dokumenty, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji noszą datę po wydaniu decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a zatem nie mogły stanowić podstawy ich wydania. Dodatkowo skarżący wskazali, iż Minister nie odniósł się w zaskarżonej decyzji w ogóle do części okoliczności podniesionych we wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, iż fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 kpa. Przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do istoty (tak m. in. NSA w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. IIIARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 § 1 kpa wskazuje, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przez to rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez pojęcie dowodu należy rozumieć "środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 301). Zaś konsekwencją takiego działania winno być przekonywujące uzasadnienie zajętego stanowiska odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. Prezydium [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej, oparł się wybiórczo tylko na części materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym stwierdzając, iż nieruchomość ziemska "F.." spełniała normy obszarowe niezbędne do przejęcia w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pozostały zaś materiał dowodowy, w tym wnioskowany przez skarżących, nie został poddany żadnej ocenie, za wyjątkiem protokołów z [...] maja 1952 r. i [...] marca 1957 r. Tymczasem niektóre z powołanych w odwołaniu dokumentów pochodzą z okresu sprzed wydania kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń. Na kanwie powyższych rozważań odnosząc się do prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego należy stwierdzić, iż organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzorczym winien był ocenić czy naruszone zostały przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, dokonując w postępowaniu wyjaśniającym oceny materiału, którym dysponował organ wydając decyzję o przejęciu na cele reformy rolnej nieruchomości "F.". Innymi słowy ocena tychże decyzji była dopuszczona jedynie na gruncie tych dowodów, którymi dysponował organ wydając inkryminowane decyzje. Dowody te zatem mogły pochodzić sprzed daty orzeczenia z dnia [...] czerwca 1954 r. Wszelkie dokumenty, które powstały bądź pochodzą z okresu późniejszego nie mogły i nie stanowiły podstawy do dokonania ustaleń przy wydawaniu decyzji w latach 50. W konsekwencji obecnie organ badając owe decyzje pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa winien ocenić czy wówczas dysponując konkretnymi dowodami organy nie dopuściły się naruszenia prawa w takim stopniu, który uniemożliwiałby zachowanie ich w obrocie prawnym. Prowadząc obecnie postępowanie wyjaśniające organy także winny ustalić, czy nie zostały naruszone przepisy warunkujące w ogóle prowadzenie takiego postępowania o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podnieść bowiem należy, iż stosownie do treści § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należało w I instancji do kompetencji wojewódzki urzędów ziemskich. Postępowanie administracyjne na podstawie § 5 rozporządzenia wszczyna się jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu. Zatem nie jest możliwe procedowanie w oparciu o przywołaną normę bez stosownego wniosku bądź też w zakresie nie objętym takim wnioskiem. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do wszczynania postępowania z urzędu. To zadaniem organu było więc zbadanie czy wniosek taki został złożony, czego jednak organ nie uczynił. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, iż przedmiotowy wniosek został sporządzony i przedłożony organowi. Z faktu tego, jak również z treści ocenianego orzeczenia o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej można wysnuć wniosek, iż orzeczenie to ma charakter konstytutywny gdy tymczasem nieruchomości ziemskie przejęte w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przechodziły na własność Skarbu Państwa ex lege. Dla wyjaśnienia należy również podnieść, iż zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, wydawane na podstawie dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, stanowiło jedynie tytuł do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ustalenie powyższej okoliczności będzie miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak bowiem wniosku uprawnionego podmiotu złożonego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, należy uznać za rażące naruszenie przywołanego przepisu. Organ administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę winien w pierwszej kolejności zbadać czy został złożony wniosek w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. W przypadku stwierdzenia, iż wniosek taki w przeszłości wpłynął do organu Minister powinien, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, którym dysponowały organy w 1954 r., orzec czy były podstawy to stwierdzenia, że nieruchomość ziemska "F.." spełniała normy obszarowe wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, należycie to uzasadniając. Należy jeszcze raz podkreślić, iż organ w postępowaniu nieważnościowym nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, czy majątek spełniał normy obszarowe, a w szczególności do powoływania biegłego celem zbadania powierzchni użytków rolnych. Rolą organu jest zbadanie, czy Minister Rolnictwa dysponując po pierwsze wnioskiem wszczynającym postępowanie i materiałami zgromadzonymi na tę datę miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że majątek podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie można wykluczyć, iż ponownie wydając rozstrzygnięcie i kierując się wskazówkami zawartymi w niniejszym wyroku organ dojdzie do tych samych wniosków. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie takie nie będzie obarczone wadami polegającymi na naruszeniu obowiązujących przepisów. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekał jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ustawy P.p.s.a.