III ARN 41/90

SentencjaSąd Najwyższy po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 1991 r. sprawy ze skargi Antoniny D. na decyzję Dyrektora Wydziału Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Urzędu Wojewódzkiego w Z. z dnia 27 października 1989 r. w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych przy segmencie "D" na ul. (...) w Z. na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 9 lutego 1990 r. oddala rewizję nadzwyczajną.Uzasadnienie faktyczne1. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 9 lutego 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Antoniny D. na decyzję Dyrektora Wydziału Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Urzędu Wojewódzkiego w Z. z dnia 27 października 1989 r. w przedmiocie zezwolenia Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego segmentu "D" przy ulicy (...) w Z.Sąd podzielił stanowisko organów administracji obu instancji, iż usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości 4 m w odległości 5 m od istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego skarżącego spełnia wymogi w zakresie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego).Od powyższego wyroku wniósł w dniu 13 listopada 1990 r. rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny zarzucając mu rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz § 12 ust. 2 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) a także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:Decyzją z dnia 27 października 1989 r. Dyrektor Wydziału Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Urzędu Wojewódzkiego w Z. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 11 października 1989 r. zezwalającą Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego segmentu "D" przy ulicy (...) w Z.W uzasadnieniu powyższej decyzji zostało wyjaśnione, iż wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych uzależnione zostało od przeprojektowania spornego segmentu. W nowym projekcie segmentu, w ocenie organu odwoławczego, nie dopatrzono się uchybień i niezgodności tegoż projektu z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62).W nowym projekcie część projektowanego budynku została na długości 3,4 m (taras) obniżona do wysokości 4,0 m przy odległości od domu skarżącej Antoniny D. wynoszącej 5,0 m. Pozostała część budynku ma w kalenicy wysokość 10,0 m a odległość tego punktu od budynku skarżącej wynosi około 13,0 m.Do akt sprawy dołączono studium nasłonecznienia istniejącego budynku, z którego wynika, że krawędź nowo wznoszonego budynku na linii BG zacieniała budynek skarżącej. Na skutek zmiany projektu budynek na tym odcinku został obniżony do wysokości 4,0 m (poprzednia wysokość 6,40 m) i w tym miejscu został zaprojektowany taras. Tak więc po przeprojektowaniu sporny budynek nie będzie zacieniał istniejącego budynku, zachowane są również odległości pomiędzy budynkami wynikające z warunków technicznych.Na powyższą decyzję Antonina D. - jak wyżej wspomniano - wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, iż budowa spornego budynku w tak niewielkiej odległości od jej budynku mieszkalnego spowoduje całkowite ograniczenie dopływu światła dziennego do jej budynku.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) obiekty budowlane winny być projektowane między innymi w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami w szczególności techniczno-budowlanymi. Zasada powyższa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została naruszona. Zarzuty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu do organu II instancji jak i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą kwestii związanych z ograniczeniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w jej budynku mieszkalnym przez nowo projektowany segment budynku mieszkalnego. Z przepisu § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), wynika że odległość nowo wznoszonego budynku ograniczającego dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna być równa co najmniej wysokości budynku, lecz nie mniejsza niż 3 m.Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, iż część budynku projektowanego (od strony budynku skarżącej) została po przeprojektowaniu obniżona do wysokości 4 m - przy odległości od domu skarżącej wynoszącej 5 m. Pozostała zaś część budynku ma w kalenicy wysokość 10,0 m, a odległość tego punktu od budynku skarżącej wynosi około 13,0 m.W tak ustalonym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że projektowany budynek nie będzie zacieniał pomieszczeń w budynku skarżącej a jego odległość od budynku istniejącego nie narusza § 15 ust. 3 warunków technicznych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji stosownie do art. 207 § 5 k.p.a. skargę oddalił.2. Jak wskazano wyżej, od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w dniu 13 listopada 1990 r. rewizję nadzwyczajną Prokurator Generalny. Stwierdza on, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego każdy obiekt budowlany musi być projektowany i realizowany w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Przepisy i normy szczegółowo precyzujące wymogi zapewniające ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zawarte zostały przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62).Warunki i wymagania obowiązujące przy sytuowaniu budynków zostały określone w rozdziale 2 tego rozporządzenia, w szczególności o ile chodzi o budynki mieszkalne, w przepisach § 12 i 15. Prokurator Generalny zauważa przy tym, że wymagania dotyczące zachowania minimalnych odległości przy sytuowaniu budynków mają na celu zapewnienie szeroko pojętej ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (między innym intymności, ciszy itp.) a nie wyłącznie dopływ światła dziennego (por. art. 5 ust. 2 prawa budowlanego). Stąd ograniczenie się Sądu do oceny spełnienia przez inwestora wymogu zawartego w § 15 ust. 3 rozporządzenia nie mogło być wystarczająca dla rozstrzygnięcia sprawy.W stanie faktycznym, z którego wynika, że realizowany budynek został usytuowany w odległości 5 m od istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego skarżącego, właściwe terenowe organy administracji państwowej obligowane były z mocy art. 36 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego do wstrzymania robót budowlanych oraz do nakazania wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodności z przepisami.Tylko uczynienie przez inwestora zadość nakazom zawartym w decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych dawało podstawę do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót (art. 36 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 prawa budowlanego).W niniejszej sprawie decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych została wydana, mimo iż sporny obiekt budowlany doprowadzony został do stanu zgodności wyłącznie z wymogiem zawartym w § 15 ust. 3. Zarówno organy administracji państwowej przy podejmowaniu decyzji jak i Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zgodności z prawem tych decyzji pominęły natomiast zupełnie dyspozycje przepisów § 12 ust. 2 i § 15 ust. 1 warunków technicznych, niezmiernie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.Uzasadnia to - zgodnie ze zdaniem Prokuratora Generalnego wniesienie rewizji nadzwyczajnej także pomimo upływu terminu z art. 421 § 2 k.p.c.Utrzymanie w mocy rażąco niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia oraz wyrażonego w nim błędnego poglądu prawnego godziłoby nie tylko w jednostkowy interes skarżącego, lecz poprzez ukształtowanie niewłaściwej praktyki orzeczniczej, naruszyłoby także interes Rzeczypospolitej Polskiej.Uzasadnienie prawne3. Rozpoznając sprawę, Sąd Najwyższy rozważył przede wszystkim, co następuje:Bezsporne jest, że wniesienie rewizji nadzwyczajnej przez Prokuratora Generalnego nastąpiło po upływie sześciomiesięcznego terminu od uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zgodnie jednak z brzmieniem art. 421 § 2 k.p.c. rewizja nadzwyczajna musi być w takiej sytuacji oddalona, chyba że zaskarżone orzeczenie narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej. Prokurator Generalny wywodzi, iż utrzymanie w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uważa za rażąco niezgodny z prawem, godziłoby nie tylko w jednostkowy interes skarżącego, lecz "poprzez ukształtowanie niewłaściwej praktyki orzeczniczej" naruszyłoby także interes Rzeczypospolitej Polskiej.Pogląd ten jest - zdaniem Sądu Najwyższego - wyrażony w sposób ogólnikowy i w okolicznościach sprawy nie może sam przez się przesądzać o konieczności uchylenia zaskarżonego rewizją nadzwyczajną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.Fundamentalną zasadą każdej procedury w cywilizowanym państwie prawnym jest zasada stabilności prawomocnych rozstrzygnięć. Od zasady tej prawo procesowe może przewidywać wyjątki, lecz dotyczyć one mogą jedynie tych orzeczeń, które naruszają prawo w tak rażącym stopniu, iż dla dobra porządku prawnego muszą zostać wyeliminowane. W celu zaś zapewnienia pewności obrotu prawnego i gwarantowania ochrony zaufania do stabilności prawomocnych rozstrzygnięć ustawodawca ustala dla możliwości ich ewentualnego wzruszenia szczególnie rygorystyczne terminy, po upływie których nawet częściowo wadliwe rozstrzygnięcia muszą z uwagi na ochronę wyżej wspomnianej wartości - pozostać niewzruszalne.W ten właśnie sposób traktować należy możliwość wzruszenia w drodze rewizji nadzwyczajnej prawomocnych wyroków sądowych, przewidzianą art. 421 § 2 k.p.c. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego i dosyć zgodnego w tej materii przekonania piśmiennictwa prawniczego, dla możliwości zastosowania powyższego przepisu przez Sąd Najwyższy nie jest wcale wystarczające, iż kwestionowane orzeczenie narusza prawo, nie jest nawet wystarczające, iż narusza je w sposób, który można uznać za rażący (jest to wypadek przewidziany art. 417 § 1 k.p.c. i dla takiego właśnie wypadku przewidziano sześciomiesięczny termin) lecz musi to być naruszenie prawa tak zasadnicze i na tyle rażące, aby można je wręcz uznać za naruszające interes Państwa. Zwrócić tu można między innymi uwagę, iż interes ten nie może być w żaden sposób wprost identyfikowany np. z finansowym (majątkowym) interesem Skarbu Państwa lub gospodarki państwowej (najczęściej z interesem majątkowym przedsiębiorstwa państwowego), ustawodawca użył bowiem w powołanym przepisie zwrotu "Rzeczpospolita Polska" nie zaś terminów "Skarb Państwa" lub "gospodarka uspołeczniona", które wielokrotnie stosuje w różnych przepisach prawa materialnego i procesowego. Skoro zatem ustawodawca sięgnął w przepisie art. 421 § 2 k.p.c. do terminologii właściwej raczej prawu konstytucyjnemu niż prawu prywatnemu uzasadnionym będzie stanowisko, iż chodzi tu o tak zasadnicze naruszenie interesów Państwa, iż musi ono w konkretnej sprawie zostać przełożone nad wartość ochrony stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych.Sąd Najwyższy w obecnym składzie wyraża zatem pogląd, iż zastosowanie art. 421 § 2 k.p.c., a więc uchylenie prawomocnego wyroku sądowego po upływie sześciu miesięcy od daty jego uprawomocnienia się musi być ograniczone do okoliczności pod każdym względem wyjątkowych.Nie wystarczy zatem dla zastosowania tego przepisu nawet samo rażące naruszenie prawa; konieczne jest również, by skutki tego naruszenia podważały podstawowe wartości przewidziane w Konstytucji w ten sposób, aby prowadziło to do sprzeczności z zasadami państwa prawnego. Można tu przykładowo wymienić między innymi naruszenia podstawowych zasad i ustrojowych celów Państwa; może być to naruszenie podstawowych zasad obowiązującego w tym państwie porządku prawnego; może być również naruszenie praw człowieka, ustanowionych przez wiążące Polskę zobowiązania międzynarodowe, lub też wynikających wprost z ustawy zasadniczej. Gdyby zatem zastosowano ów przepis (art. 421 § 2 k.p.c.) do wzruszenia prawomocnego wyroku w sprawie, której przedmiotem jest np. jednostkowy spór o charakterze prywatnym albo naruszenie prawa w indywidualnej sprawie administracyjnej niezbędne jest zawsze przekonujące.uzasadnienie, iż w istocie rzeczy sprawa toczy się o naruszenie fundamentalnych zasad państwa prawnego lub o najistotniejsze treści łączące się z rozumieniem pojęcia sprawiedliwości. Będą to jednak w istocie rzeczy z samej konieczności niezwykle rzadkie wypadki.4. W sprawie, będącej obecnie przedmiotem rozpoznania przez Sąd Najwyższy, żadna z wyżej wspomnianych okoliczności nie zachodzi. Prokurator Generalny proponując zastosowanie przez Sąd Najwyższy art. 421 § 1 k.p.c. ograniczył się do sformułowania dosyć dowolnych, werbalnych ogólników na temat możliwości ukształtowania się "błędnej praktyki orzecznictwa", nie starając się nawet o wskazanie, jaki interes Rzeczypospolitej Polskiej zostałby naruszony w wyniku utrzymania zaskarżonego wyroku i na czym owo naruszenie miałoby polegać. Już to samo wystarczyłoby do oddalenia rewizji nadzwyczajnej.Należy jednak stwierdzić, iż Sąd Najwyższy nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnego szczególnie rażącego naruszenia prawa. Skarżąca domaga się w istocie rzeczy zniesienia już wybudowanego w sąsiedztwie domu jednorodzinnego, wywodząc, iż przy jego wznoszeniu naruszono pewne normy techniczne, w rezultacie czego możliwe jest, iż dom ten będzie powodował pewne zaciemnienie jej posesji. Dom ten w rezultacie jej starań został przeprojektowany, a sporna możliwość zaciemnienia ograniczona w rezultacie do minimum. W tej sytuacji trudno byłoby uznać, iż naruszenia prawa, jeśli nawet istnieją, mają na tyle rażący charakter, iż w ich rezultacie można zasadnie domagać się zniesienia już istniejącego sąsiadującego domu. A już niewątpliwie dowolne jest twierdzenie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie byłoby zgodne z interesem Rzeczypospolitej Polskiej; Sąd Najwyższy w każdym razie takiego stanowiska podzielić nie może.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem w istniejącej sytuacji co do zasady prawidłowy, a rewizja nadzwyczajna z mocy art. 421 § 1 k.p.c. powinna zostać oddalona.