II OSK 709/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Anna Żak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1006/06 w sprawie ze skargi V.Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę kasacyjną . II OSK 709 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wniesioną przez V. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...], którą to decyzją nakazano V. Ł. doprowadzenie rozbudowanej części obiektu do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. decyzją z dnia [...] na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r, poz. 2016 z późn. zm.- dalej zwanej Prawo budowlane) nakazał V. Ł. doprowadzenie rozbudowanej części pawilonu handlowego przy ulicy [...] w W. do stanu zgodnego z projektem stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Organ odwoławczy utrzymujący w mocy powyższą decyzję w uzasadnieniu swej decyzji powołał się na ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wskazując, iż postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w sprawie rozbudowy przedmiotowego obiektu. W wyniku porównania pomiarów z natury z wymiarami rozbudowanej części obiektu w zatwierdzonym projekcie stwierdzono, że szerokość i długość dobudowanych elementów budynku została zwiększona. Z uwagi na fakt, iż projekt przewidywał usytuowanie ścian budynku bezpośrednio przy granicy działki, to zwiększenie jego wymiarów spowodowało przekroczenie granicy działki należącej do V. Ł. Ustalono także, iż skarżąca nie posiada dokumentów związanych z dokonaną rozbudową, a nieruchomość przeszła na jej własność w wyniku spadku po ojcu Z. W. Stwierdzono, iż Prezydent Miasta W. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Z. W. pozwolenia na rozbudowę istniejącego pawilonu, nakazując w decyzji obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy. W ocenie organu powyższe ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że dokonano istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów V. Ł. przedstawionych we wniesionym przez nią odwołaniu stwierdził, że V. Ł. przyjmując spadek po zmarłym ojcu przejęła na siebie zarówno prawa, jak i obowiązki związane z posiadaniem nieruchomości, a tym samym ona staje się adresatem decyzji odnoszących się do nieruchomości przez nią posiadanych. Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego co do możliwości legalizacji odstępstw od projektu dokonanych w trakcie rozbudowy przedmiotowego pawilonu w ramach wdrożenia procedury naprawczej stwierdził, iż w takim przypadku inwestor zobowiązany jest dostarczyć szereg dokumentów m. in. zaświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w niniejszej sprawie istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na zwiększeniu parametrów dobudowanej części budynku i wiązało się z naruszeniem granicy działki sąsiedniej, której właścicielem jest SM "[...]". W tym stanie faktyczno-prawnym, jak również w świetle przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń dokumentem takim V. Ł. nie dysponuje. Oznaczało to konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na powyższą decyzję V. Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzut braku możliwości zgłaszania ewentualnych wniosków dowodowych i braku podstaw do ponoszenia konsekwencji wynikających z działań spadkodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotowy budynek wybudowany został przez poprzedniego właściciela nieruchomości w warunkach odstąpienia od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Ocena tego, czy odstępstwa te były istotne w rozumieniu przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane była przedmiotem rozważań w zaskarżonej decyzji. Z porównania zatwierdzonej dokumentacji projektowej z ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie wizji lokalnej wynika, że różnica pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a realizacją inwestycji obejmowała parametry dobudowanej części obiektu, bowiem zarówno szerokość, jak i długość pawilonu zostały przez inwestora zwiększone. Są to zatem zmiany konstrukcyjne budynku, a skoro tak, to nie sposób uznać dokonanych zmian za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawidłowo zatem zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie uznały, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 51 ustawy Prawo Budowlane, który poprzez art.51 ust.7 tej ustawy stosuje się do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że usytuowanie rozbudowanej części budynku poza granicami działki wskazanej w pozwoleniu na budowę narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz.690 ze zm.) w zakresie sytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką. Jedyną drogą doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem jest dostosowanie wielkości rozbudowanej części pawilonu do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta W. z [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przypadku obowiązku określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane podstawę do skierowania decyzji wydanej w tym trybie do właściciela obiektu stanowi art. 52 Prawa budowlanego. Nadto Sąd stwierdził, iż nie mogły także odnieść zamierzonego skutku te argumenty strony skarżącej, które związane są z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym przepisu art.10 § 1kpa. Wbrew zarzutom, skarżąca była ona informowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszystkich czynnościach procesowych: otrzymała zawiadomienie z dnia [...] o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o prawie zapoznania się z zebranymi dowodami oraz składania wyjaśnień i dokumentów, nadto doręczono jej też zawiadomienie z [...] wraz z pouczeniem o prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). W toku postępowania przed organem I instancji pełnomocnik skarżącej składał pisma wyjaśniające i oświadczenia, co pozwala uznać, że strona aktywnie korzystała z prawa czynnego udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła V. Ł., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenie dyspozycji art.9 k.p.a. i art.77 § 1 k.p.a. w związku z art.106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie w sprawie wszystkich dowodów zaistniałych w sprawie; 2. naruszenie art. 51 i 52 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przed Sąd pierwszej instancji. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że rozpoznając skargę na zaskarżoną decyzję Sąd nie rozpoznał jej zasadności pod kątem wymogów dyspozycji art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik wyrokowania. Od [...] tj. od chwili wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę pawilonu, organy budowlane i nadzoru budowlanego nie pokusiły się, aby sprawdzić czy inwestycja realizowana jest zgodnie z decyzją. Dopiero na skutek wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w [...] r. stwierdzono samowolę budowlaną. Gdyby organy budowlane i nadzoru budowlanego działały prawidłowo to na pewno nie doszłoby do rzekomej samowoli budowlanej, ponieważ organy te obligowane były dyspozycją art. 9 k.p.a. Nadto zdaniem skarżącej Sąd I Instancji nie uwzględnił wymogów art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie dopuścił koniecznego dowodu z opinii biegłego sądowego, która stwierdzałaby czy samowola budowlana w postaci rozbudowy pawilonu handlowego przez Z.W jest uciążliwa dla otoczenia, czy wpływa negatywnie na funkcjonowanie podmiotów pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżąca stwierdziła też, iż usunięcie samowoli budowlanej jest dla niej bardzo dolegliwe i uciążliwe ze względu na koszty, na których poniesienie nie jest ją stać. Ponadto autor kasacji wskazał, że nie można zgodzić się z interpretacją art. 51 i art. 52 Prawa budowlanego dokonaną przez Sąd I instancji i w ocenie skarżącej nie może ona ponosić negatywnych skutków działania spadkodawcy, jako spadkobierczyni w sferze prawa publicznego (administracyjnego). Odpowiedź na powyższą kasację złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż chybiony jest zarzut naruszenia art.9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie w sprawie wszystkich dowodów zaistniałych w sprawie. Zauważyć przy tym należy, iż skarżąca upatrywała uchybienie powyższym normom procesowym w braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sądowego, która to opinia stwierdzałaby czy samowola budowlana w postaci rozbudowy pawilonu handlowego "...jest uciążliwa dla otoczenia, czy wpływa negatywnie na funkcjonowanie podmiotów pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie". Zważywszy na to, iż artykuł 9 k.p.a., dotyczy zasady należytego informowania stron, to zarzut naruszenia tej normy nie jest zasadny w sytuacji, gdy autor kasacji uchybienie temuż przepisowi utożsamia z faktem braku doradztwa ze strony organu w kwestii mającej doprowadzić do czynności naruszającej przepisy. Nie takich postępowań organu ta norma dotyczy. Nie jest też zrozumiały zarzut naruszenia art. 77 §1 k.p.a. w korelacji z art. 106 §3 i §5 p.p.s.a. Przepis art. 106 p.p.s.a. odnosi się do postępowania przed sądem administracyjnym i wyznacza on ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowo-administracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów przy czym dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a to w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, to nie przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez Sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego. Przeprowadzenia natomiast dowodu z opinii biegłych w toku postępowania sądowego przepisy w ogóle nie przewidują. Tym samym zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, iż Sąd zaniechał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych należy uznać za niezasadne. Mając na względzie to, iż skarżąca brak przeprowadzenia dowodu z biegłego odnosi do zagadnienia wpływu zaistniałej samowolnie rozbudowy na funkcjonowanie sąsiadujących podmiotów, to trzeba stwierdzić, iż w warunkach niniejszej sprawy przeprowadzenie takiego dowodu nawet na etapie postępowania administracyjnego byłoby nieuzasadnione, przy uwzględnieniu przedmiotu tegoż postępowania. Wbrew też odmiennym wywodom zawartym we wniesionej kasacji na stwierdzenie zaistniałej niezgodności zrealizowanej rozbudowy pawilonu z projektem budowlanym nie ma wpływu okres, jaki minął od zakończenia robót budowlanych do czasu zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie kontroli, bowiem przepisy Prawa budowlanego nie zawierają żadnego ograniczenia w tej mierze. Nie sposób zaakceptować też pogląd strony wnoszącej kasację, iż w zaistniałej sprawie konieczne było działanie organów administracji w oparciu o inną niż literalna wykładnię przepisów "art. 51 i art. 52" Prawa budowlanego. Strona skarżąca nie wyjaśnia przy tym, na czym polegać miałoby dokonanie takiej wykładni, ani też nie sprecyzowała na czym miałoby polegać wadliwe zastosowanie tych norm. Stwierdzić należy, że wskazana przez Sąd pierwszej instancji materialnoprawna podstawa wydania decyzji przez ten Sąd kontrolowanej przy uwzględnieniu ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku, skutecznie przez skarżącą niezakwestionowanych, nie budzi wątpliwości. Istotnym i przez stronę wnoszącą kasację faktem nie kwestionowanym jest to, że objęta kontrolą Sądu pierwszej instancji decyzja została skierowana do skarżącej będącej właścicielką przedmiotowego obiektu. Bez znaczenia dla oceny zastosowania tej normy jest natomiast tytuł stanowiący podstawę prawną nabycia tegoż obiektu przez skarżącą. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż w zaskarżonym wyroku zasadnie przyjęto, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane w pełni uprawniał organ do nakazania skarżącej wykonania czynności mieszczących się w treści art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.