II OSK 584/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Tomasz Zbrojewski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1924/06 w sprawie ze skargi Rady Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy R. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1924/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2006 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia 23 czerwca 2006 roku, nr [...] Rada Gminy R. odmówiła zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedłożonych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w R., mających obowiązywać od dnia 1 sierpnia 2006 roku do dnia 31 lipca 2007 roku na terenie Gminy R. W uzasadnieniu podano, że taryfy są niezgodne z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257). W uzasadnieniu podano, że w świetle art. 24 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 roku, Nr 153, poz. 1503 ze zm.) Spółka w sposób nieuzasadniony odmówiła Wójtowi Gminy R. udostępnienia ewidencji księgowej przedsiębiorstwa celem ustalenia, czy koszty przedstawione we wniosku odpowiadają kosztom wynikającym z tej ewidencji. W ocenie Rady Gminy, Spółka bezpodstawnie podwyższyła cenę 1 m 3 wody oraz w sposób niezrozumiały wykazała amortyzację i ujemną marżę zysku. W dniu 10 lipca 2006 roku Spółka wniosła do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2006 roku, Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 91 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały wobec faktu, że nie wskazano w niej konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez Spółkę. Na powyższe rozstrzygnięcie Rada Gminy R. w dniu 6 września 2006 roku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podała, że wójt może żądać od przedsiębiorstwa wykazania (okazania), że koszty przedstawione do wniosku odpowiadają kosztom wynikającym z prowadzonej przez przedsiębiorstwo dokumentacji księgowej i ma prawo do oceny, czy koszty stanowiące podstawę określenia taryfy są zasadne. Warunkiem tej oceny jest analiza dokumentacji księgowej. Nadto strona zakwestionowała zasadność przyjęcia amortyzacji od całości wartości Stacji Ujęcia Wody oraz wykazania ujemnej marży zysku przez Spółkę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzupełniająco wskazał, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością korzysta ze Stacji Ujęcia Wody na zasadzie wyjątku od zasady superficies solo cedit, co jest uzasadnieniem dla naliczania amortyzacji. Jedynym kryterium oceny taryf za wodę i ścieki jest ich legalność. Kalkulacja kosztów, ich rzetelność, gospodarność nie podlega ocenie przez organ nadzoru. W razie ustalenia, iż ceny taryf są za wysokie, Rada Gminy może podjąć uchwałę o dopłacie do nich, na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzorczego i stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do formułowania przez wójta żądania doręczenia dokumentacji księgowej przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego. Ani z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, ani też z art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taki obowiązek po stronie Spółki nie wynika. Spółka zobowiązana była jedynie do podania we wniosku określonych informacji, bez załączania dokumentacji źródłowej. Odmowa w tym zakresie nie mogła stanowić podstawy do wydania uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę, co powoduje, iż rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem. Podstawę prawną orzeczenia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Od powyższego wyroku Rada Gminy R. wniosła w dniu 9 marca 2007 roku skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1, art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 5, art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegającą na przyjęciu, że kompetencja wójta w czasie toczącego się postępowania taryfowego ograniczona jest do dokonania wstępnej analizy w oparciu tylko o informacje zawarte we wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryf, co oznacza, że: - wójt, jako organ weryfikujący wniosek nie może zwrócić się do tego przedsiębiorstwa o udokumentowanie, że koszty w nim przedstawione odpowiadają kosztom wynikającym z prawidłowo prowadzonej ewidencji księgowej; - zatwierdzenie przez radę gminy powinno nastąpić niezależnie od wskazanych lub uprawdopodobnionych przez wójta, w sytuacji odmowy okazania ewidencji księgowej, faktów świadczących o przedstawieniu we wniosku przedsiębiorstwa zawyżonych kosztów bądź nieprawidłowo prowadzonej ewidencji księgowej. Konsekwencją przyjęcia powyższej wykładni przepisów ustawowych było niewłaściwe postawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku, że powodem wydania przez Radę Gminy R. uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf był sam fakt odmowy okazania dokumentacji księgowej, czyli przesłanka tylko formalno - prawna. Tymczasem, jak zostało wykazane w uchwale Rady Gminy i w trakcie postępowania nadzorczego, zwrócenie się przez wójta o okazanie ewidencji księgowej spowodowane zostało ujawnieniem, w wyniku wstępnej analizy wniosku - faktów świadczących o niezgodności z prawem sporządzonych taryf, co miało wpływ na wybranie takiej formy merytorycznej weryfikacji oraz szczegółowego i jednoznacznego wykazania owej niezgodności. Sąd pierwszej instancji badał w istocie ów wpływ, tyle że nie dokonał właściwej subsumcji. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie budzi wątpliwości fakt, iż sprawy przedmiotem których jest zatwierdzenie taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę należą do tej kategorii, która dotyka sfery życia szczególnie istotnej z punku widzenia interesów mieszkańców gminy. Zaakcentować należy, iż sprawy z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak również ustawy o samorządzie gminnym zostały powierzone gminie, jako jej zadania własne. W tym celu organy wykonawcze i stanowiące gminy zostały wyposażone w szereg instrumentów prawnych zapewniających możliwość realnego wywiązania się z omawianego zadania. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) nie tylko uprawnia organy gminy do decydowania w przedmiocie zatwierdzenia taryf na usługi przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego, ale także upoważnia je do wydawania zezwoleń na świadczenie usług (art. 16 ust. 1 ustawy), uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 ustawy), jak również tworzenia planów modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 5 ustawy). W powołanej ustawie prawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno - kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym iż uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy). Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju: 1. do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz 2. do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia. Taka redakcja przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, iż analiza dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma realizować dwa cele. W jej wyniku organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Innymi słowy, wójt bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punku widzenia legalności taryf sprowadza się de facto do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Jak określa ustawa, weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową. Strony zasadnie podnosiły w toku postępowania, iż art. 24 ust. 4 ustawy nie wyjaśnia, jakie czynności mieszczą się w zakresie pojęcia "weryfikacja". W celu sprecyzowania znaczenia tego słowa niezbędne jest sięgnięcie do słownika języka polskiego, który definiuje słowo "weryfikacja" między innymi, jako czynność polegającą na sprawdzaniu prawdziwości, przydatności lub prawidłowości czegoś (Internetowy słownik języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN S.A., http://sjp.pwn.pl/). Na gruncie analizowanego przepisu weryfikacja będzie więc oznaczała badanie przez organ wykonawczy gminy, tego czy przedstawione we wniosku taryfowym koszty zostały prawidłowo wyliczone. W związku z tym, jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne organ gminy powziął wątpliwości, co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może on domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. Tylko w ten sposób wójt ma realną możliwość wykonywać uprawnienie wynikające z powołanego przepisu. Jak słusznie podnosiła strona skarżąca, akceptowanie odmiennego stanowiska w tym przedmiocie czyniłoby art. 24 ust. 4 ustawy regulacją iluzoryczną i nieracjonalną, sprowadzającą czynności weryfikacyjne wójta wyłącznie do oceny tych dokumentów, które przedsiębiorstwo złożyło wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, bez możliwości ustalenia prawdziwości powoływanych w nich danych. Skoro wójt ma dokonać porównania kosztów faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę w poprzednim roku obrotowym z kosztami wskazanymi w dokumentach dołączonych do wniosku, to nie ma innej możliwości prawidłowego wykonania tego obowiązku, jak poprzez zażądanie przedłożenia dokumentów księgowych, celem ustosunkowania się do zawartych w nich zapisów. Powyższe staje się szczególnie istotne w przypadku, gdy w świetle okoliczności fatycznych organ gminy nie ma pewności, czy przedstawiona przez przedsiębiorstwo kalkulacja kosztów jest prawidłowa, a wykazane koszty uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, iż wójt może domagać się udostępnienia dokumentacji księgowej przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do wyjaśnienia zgłoszonych zastrzeżeń. Dodatkowego argumentu, wspierającego prezentowany pogląd, dostarcza treść art. 24 ust. 4, odsyłającego do art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie stanowi, iż przeprowadzana przez wójta weryfikacja dotyczy kosztów ustalanych na podstawie ewidencji księgowej. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, iż bez zbadania dokumentów źródłowych organ nie może mieć pewności, czy przeprowadzone przez przedsiębiorstwo wyliczenie kosztów oparte zostało na prawidłowo prowadzonej ewidencji, czy też nie. Ustalenie wydatków na podstawie ewidencji księgowej, prowadzonej w sposób określony w art. 20 ust. 5 ustawy, stanowi jeden z koniecznych warunków podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf. Niespełnienie wymagań w tym zakresie oznacza, iż taryfy przedstawione do zatwierdzenia nie zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, co z kolei implikuje podjęcie przez radę gminy uchwały negatywnej. Nie bez znaczenia dla prowadzonych rozważań ma też fakt wydania przez Ministra Budownictwa w dniu 28 czerwca 2006 roku rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) uchylającego obowiązujące w tym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku (Dz. U. Nr 76, poz. 537). W aktualnym stanie prawnym prawodawca dostrzegł potrzebę doprecyzowania wymagań wniosku o zatwierdzenie taryf i w § 19 ust. 3 rozporządzenia zamieszony został obowiązek dołączenia do wniosku ostatniego sprawozdania za rok obrotowy. Taka zmiana, w stosunku do poprzednio obowiązującego zapisu, pozwala na przyjęcie stanowiska, iż ewidencja księgowa jest dokumentacją pożądaną w toku postępowania taryfowego i choć przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne, na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku, nie miało wprost obowiązku załączyć jej do wniosku to nie oznaczało to, iż organ wykonawczy gminy był pozbawiony możliwości domagania się wglądu w dokumenty księgowe. W świetle przytoczonych argumentów, nie można zaaprobować poglądu prezentowanego w zaskarżonym wyroku oraz w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym weryfikacja kosztów, o której stanowi art. 24 ust. 4 ustawy, winna być przeprowadzona jedynie w oparciu o informacje przedstawione przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne. Takie rozwiązanie mogłoby stanowić zachętę do nadużyć, a z całą pewnością nie służyłoby interesom społeczności lokalnej, których ochrona ma znaczenie priorytetowe. Omówienia wymaga także kwestia podstawy prawnej żądania przez Wójta Gminy R. dostarczenia dokumentów księgowych Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R., celem ich sprawdzenia w ramach uprawnień wynikających z art. 24 ust. 4 ustawy. W tym przedmiocie strona skarżąca wyraziła opinię, iż podstawę taką stanowi art. 77 k.p.a. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić z tej przyczyny, iż uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf nie jest podejmowana w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza, że powołany przepis nie mógł mieć zastosowania. Pomimo, iż ani przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani także przepisy powoływanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku nie przewidywały wprost uprawnienia organu wykonawczego gminy do żądania przedłożenie ewidencji księgowej przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego na potrzeby postępowania taryfowego, to kompetencję taką, zgodnie z przedstawioną wyżej argumentacją wyprowadzić należało z treści art. 24 ust. 4 ustawy. Wyjaśniono już iż, do zweryfikowania wysokość kosztów wskazanych we wniosku o zatwierdzenie wykazu opłat za wodę, ustalanych na podstawie ewidencji księgowej, niezbędne jest dysponowanie przez wójta dokumentami źródłowymi, z których takie wydatki wynikają. Warto również zauważyć, iż przyjęta wykładnia pozwala chronić interesy odbiorców wody poprzez zapewnienie racjonalnej ceny za usługę jej dostarczania. Stosownie do treści art. 24 ust. 5 ustawy, w przypadku sporządzenia taryf w sposób niezgodny z przepisami rada gminy odmawia zatwierdzenia przedstawionego przez przedsiębiorstwo cennika. W toku postępowania taryfowego Wójt Gminy R. powziął wątpliwości co do celowości uwzględnienia w kosztorysie niektórych kosztów, które w ocenie organu wpływały na zawyżenie opłat za wodę. Ponieważ Wójt nie miał możliwości przeprowadzenia kompleksowej weryfikacji wydatków przedstawionych we wniosku, w związku z odmową przedłożenia przez przedsiębiorstwo dokumentów księgowych, Rada Gminy uznała, iż w tej sytuacji nie jest możliwe zatwierdzenie zaproponowanych taryf. Jedną z ustawowych przesłanek zatwierdzenia taryf jest ustalenie kosztów świadczenia usług na podstawie prawidłowo prowadzonej ewidencji księgowej. W przypadku, gdy organ gminy nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy przy opracowywaniu taryfikatora warunek ten został spełniony, uprawnione było twierdzenie, iż proponowany przez Spółkę cennik opłat za wodę nie został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy, co dawało podstawę do podjęcia uchwały o odmowie jego zatwierdzenia. Z uwagi na zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.