I OSK 713/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska - spr., Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1061/06 w sprawie ze skargi P. B. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt IISA/Bd 1061/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. B. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Komendant Powiatowy Policji w I. orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] wymierzył P. B. karę wydalenia ze służby, uznając go winnym tego, iż w dniu 13 maja 2005 r., jako funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w I., podczas wykonywania czynności służbowych, nie dopełnił ciążących na nim obowiązków oraz nie zareagował na wystawienie przez funkcjonariusza Policji R. W. fikcyjnego mandatu karnego za rzekome popełnienie wykroczenia drogowego przez P. Z. w trakcie kierowania przez niego samochodem marki [...]nr rej. [...] i nie uniemożliwił przyjęcie od niego korzyści majątkowej w kwocie 100 złotych, a ponadto nie zawiadomił o powyższym fakcie swoich przełożonych, działając tym samym na szkodę interesu publicznego, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt.3 ustawy o Policji w związku z art. 231 § 1 Kodeksu karnego. Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu odwołania P. B. dnia 19 września 2006 r. powyższe orzeczenie utrzymał w mocy. W motywach swego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 23 maja 2006 r. zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne wobec P. B. w związku z uzyskaniem z Prokuratury Rejonowej w I. informacji o przedstawieniu wymienionemu policjantowi zarzutu popełnienia opisanego czynu. W dniu 26 maja 2006 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w I. sporządził i skierował do Sądu Rejonowego w Inowrocławiu akt oskarżenia przeciwko st. post. P. B. oraz sierż. R. W. Dowody ze sprawy karnej stanowiły główny materiał dowodowy w postępowaniu dyscyplinarnym. W ich świetle za wiarygodne należy uznać zeznania P. Z., z których wynika, iż wręczył policjantom korzyść majątkową za wystawienie fikcyjnego mandatu kredytowego, mającego uwiarygodnić, że jego pojazd znajduje się na terytorium kraju. P. Z. w toku przesłuchiwania go w charakterze podejrzanego w sprawie dotyczącej zawiadomienia o niepopełnionym przestępstwie kradzieży samochodu, opisał okoliczności wręczenia przedmiotowej korzyści majątkowej, nie podając nazwisk policjantów ani nawet tego, z jakiej są jednostki, a zatem nie może być mowy o pomówieniu obwinionych policjantów. Za wiarygodnością zeznań P. Z. przemawiają również okoliczności związane z wystawieniem mandatu. Zaginął mianowicie notatnik służbowy R. W., w którym powinien znajdować się zapis przebiegu służby w dniu 12/13 maja 2005 r., w tym podana marka i numer rejestracyjny pojazdu, którym poruszał się P. Z. Natomiast P. B., wbrew obowiązkowi, nie udokumentował w swoim notatniku służbowym faktu ubezpieczania R. W. podczas podjętych czynności wobec P. Z. Na okoliczność wystawienia mandatu nie została sporządzona również karta rejestracyjna Prd-5 (według starego nazewnictwa karta Mrd-5) w celu nałożenia punktów karnych na sprawcę wykroczenia drogowego ani notatka dotycząca skontrolowania pojazdu marki [...], którą należy spisać w przypadku braku możliwości sprawdzenia pojazdu i osoby w zbiorze informatycznym (KSIP). Komendant Wojewódzki Policji w B. odmówił natomiast wiary zeznaniom świadków A. G. i M. Ł., którzy oświadczyli, iż nic o wystawieniu fikcyjnego mandatu nie wiedzą, bowiem przyznanie się do udziału w sprawie mogłoby ich narazić na odpowiedzialność karną. Za niewiarygodne uznano też relacje obu obwinionych, uznając, że ich wyjaśnienia stanowią przyjętą przez nich linię obrony. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż P. B. swoim zachowaniem przekroczył przysługujące mu jako funkcjonariuszowi Policji uprawnienia, w związku z czym winny jest naruszenia dyscypliny służbowej. Za okoliczności wpływające na zaostrzenie wymiaru kary uznano działanie z motywacją zasługującą na szczególne potępienie, tj. w celu umożliwienia osiągnięcia przez R. W. korzyści majątkowej oraz popełnienie czynu o znamionach przestępstwa w sytuacji, gdy obwiniony jako policjant powinien ścigać sprawców przestępstw i wykroczeń. Zdaniem organu, mimo iż na korzyść obwinionego przemawia jego dotychczasowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych, to umyślność działania i rażący charakter przewinienia polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych, które godzi w dobro służby i narusza art. 58 ust. 1 ustawy o Policji, uzasadnia wymierzenie najsurowszej kary dyscyplinarnej. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził ponadto, iż w niniejszym postępowaniu nie naruszono zasady domniemania niewinności, gdyż przełożony dyscyplinarny był uprawniony do wydania zaskarżonego orzeczenia bez konieczności oczekiwania na zakończenie postępowania karnego. Wymierzenie kary w postępowaniu dyscyplinarnym nie stanowi przy tym podwójnego karania za ten sam czyn, gdyż w postępowaniu karnym wymierzenie kary następuje za przestępstwo, a nie za przewinienie dyscyplinarne. Kwestionując twierdzenie skarżącego, iż bezzasadnym jest łączenie okoliczności wystawienia mandatu z używaniem pojazdu w Polsce organ wywiódł, iż wprawdzie mandat nie zawiera informacji o marce i numerze rejestracyjnym pojazdu, ale można było to ustalić na podstawie zapisów w notatniku służbowym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji P. B. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, podnosząc, iż zostało ono wydane po upływie terminu wskazanego w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Określony w tymże artykule 90-dniowy termin, liczony od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, w którym można było wszcząć postępowanie, zaczął swój bieg co najmniej 16 sierpnia 2005 r., kiedy to przełożony skarżącego dowiedział się o przyczynach zainteresowania się Prokuratury Rejonowej w Inowrocławiu osobą P. B. Postępowanie dyscyplinarne zostało zaś wszczęte dopiero w dniu otrzymania informacji o przedstawieniu skarżącemu zarzutów, tj. 23 marca 2006 r. Skarżący zarzucił też, iż jego przełożeni dyscyplinarni, posiłkując się w całości materiałem zgromadzonym przez prokuraturę w postępowaniu przygotowawczym, nie przeprowadzili samodzielnie żadnych czynności wyjaśniających, zaś dowody wskazywane przez organ nie świadczą jednoznacznie o jego winie, a wysunięte na ich podstawie wnioski są zbyt daleko idące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę, wskazał, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Przełożony dyscyplinarny, wydając w dniu 23 marca 2006 r. postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, zdaniem Sądu nie uchybił przede wszystkim terminowi, o którym mowa w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Dla wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jak wynika z art. 134 w/w ustawy, wymagane jest bowiem istnienie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego. W rozumieniu słownikowym "przypuszczenie" oznacza domysł, hipotezę. Przypuszczać to zaś przyjmować jakieś założenie, nie mając pewności, że jest prawdziwe, domniemywać, sądzić, myśleć (Słownik współczesnego języka polskiego Warszawa 2001r Przegląd Reader`s Digest). O powzięciu przez Komendanta Powiatowego Policji w I. wiadomości, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez P. B. przewinienia dyscyplinarnego, można zatem mówić dopiero w dniu 23 marca 2006 r., to jest wówczas gdy dowiedział się o przedstawieniu w Prokuraturze Rejonowej w Inowrocławiu wymienionemu funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa. W ocenie Sądu I instancji art. 135e ust. 9 ustawy o Policji zezwala na wykorzystanie w postępowaniu dyscyplinarnym materiałów postępowania przygotowawczego, gdy ten sam czyn jest przedmiotem obydwu postępowań. Za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze odpisy lub wyciągi z udostępnionych akt karnych włącza się do akt postępowania dyscyplinarnego. Takie unormowanie w sposób oczywisty realizuje zasadę ekonomii procesowej. Sąd podkreślił również, że w trakcie postępowania dyscyplinarnego P. B. został przesłuchany przez rzecznika dyscyplinarnego. Zebrano opinię o policjancie. Zapoznano go z materiałami sprawy, a obwiniony nie zgłosił wniosku o uzupełnienie akt. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł P. B., reprezentowany przez adwokata, domagając się zmiany tego orzeczenia i uwzględnienia skargi. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 135p ustawy o Policji w zakresie zasady domniemania niewinności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przepisy ustawy o Policji są niezgodne z Konstytucją i naruszają porządek prawny. Nadrzędna rola ustawy konstytucyjnej gwarantująca domniemanie niewinności każdemu, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem, została przełamana przez możliwość wydalenia ze służby na podstawie przepisów ustawy o Policji. W opinii kasatora nie do pogodzenia jest stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym kary wydalenia ze służby w sytuacji braku prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Przepis Konstytucji wyraźnie wskazuje na stwierdzenie winy przez sąd, nie zaś przez organ administracji. Przepis art. 132 ustawy o Policji, uniezależniający postępowanie dyscyplinarne od postępowania karnego, należy rozumieć w ten sposób, aby dać możliwość weryfikacji zachowania i postępowania funkcjonariuszy, którym nie można zarzucić działania stypizowanego jako przestępstwo lub wykroczenie, ale niemieszczącego się jednak w pojęciu rzetelności i prawidłowości wykonywania obowiązków zawodowych funkcjonariusza Policji. Ma on gwarantować możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego niezależnie od braku wszczęcia postępowania karnego. Rozumowanie odwrotne polegające na tym, iż można ukarać w przypadku braku rozstrzygnięcia przez sąd jest naruszeniem Konstytucji, również dlatego, iż przewiduje możliwość dwukrotnego karania za ten sam czyn. Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż Sąd I instancji odniósł się do zasady domniemania niewinności mającej swój odpowiednik w art. 135p ustawy o Policji, jednak w ocenie skarżącego, przepis ten nie dotyczy w żadnej mierze zasady domniemania niewinności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano m. in., iż kara dyscyplinarna nie stanowi podwójnego ukarania za ten sam czyn, gdyż w postępowaniu karnym wymierzenie kary następuje za przestępstwo, zaś w postępowaniu dyscyplinarnym – za przewinienie dyscyplinarne. Ponadto podkreślono, iż zastosowana kara jest współmierna do stopnia przewinienia dyscyplinarnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego miał uchybić Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i ogranicza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przytaczając podstawę kasacyjną autor skargi zarzucił, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 135p ustawy o Policji. Należy w związku z tym podkreślić, iż powołana postać naruszenia prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia jego autor zaprezentował pogląd, że brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 135p ustawy o Policji, jako że jest on niezgodny z Konstytucją RP. Przede wszystkim zauważyć jednak należy, iż kwestionowany art. 135p ustawy o Policji zawiera dwa ustępy, zaś skarga kasacyjna nie wskazuje, który z nich, w jego ocenie, ma być niezgodny z Konstytucją RP. Tymczasem koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z ustawowych podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy został naruszony. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy przede wszystkim rozumieć dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie przepisów prawa, którym, w ocenie autora, miał uchybić sąd wydający skarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. Stosownie do art. 135p ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 roku Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych, przy czym w postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Z kolei zgodnie z art. 135p ust. 2 ustawy o Policji, o zwolnieniu od zeznania lub odpowiedzi na pytania osoby pozostającej z obwinionym w szczególnie bliskim stosunku osobistym rozstrzyga rzecznik dyscyplinarny; na odmowę zwolnienia od złożenia zeznania lub odpowiedzi na pytania służy zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Kwestionując wydanie orzeczenia przez Sąd I instancji w oparciu o powyższe, jak twierdzi niezgodne z Konstytucją RP przepisy, autor skargi kasacyjnej wywiódł, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności została przełamana przez możliwość wydalenia ze służby na podstawie tychże przepisów. Z powyższym poglądem nie sposób się jednak zgodzić. Otóż, przepisy art. 135p ustawy o Policji nie odnoszą się w żadnym razie do kwestii dotyczących możliwości zastosowania sankcji w postaci wydalenia ze służby, a jedynie dotyczą odpowiedniego stosowania niektórych przepisów Kodeksu postępowania karnego w postępowaniu dyscyplinarnym oraz możliwości zwolnienia od złożenia zeznań. Przepisy art. 135p ustawy o Policji odsyłając do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania w żaden sposób nie regulują również kwestii stosowania bądź niestosowania zasady domniemania niewinności w postępowaniu dyscyplinarnym. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż sposób uzasadnienia zarzutu naruszenia powołanego przepisu nie pozwala na odniesienie się do niego z użyciem szczegółowej jurydycznej argumentacji. Odnosząc się natomiast do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnych dotyczących przełamania zawartej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP zasady domniemania niewinności, należy stwierdzić, iż zasada wyrażona w art. 42 Konstytucji RP znajduje zastosowanie wyłącznie na gruncie postępowania karnego. Jest to o tyle oczywiste, iż związane z przełamaniem domniemania niewinności orzeczenie kary przewidzianej w Kodeksie karnym nie jest możliwe przez inny organ niż sąd. Natomiast na gruncie postępowania dyscyplinarnego, odpowiednikiem konstytucyjnej zasady domniemania niewinności w postępowaniu karnym, jest reguła przewidziana w ustawie art. 135g ust. 2 ustawy o Policji. Istota regulacji zawartej w tym ostatnim przepisie jest podobna, gdyż spełnia podobne funkcje zabezpieczające i ochronne w zakresie praw obwinionego i daje podstawę prawną do stworzenia mu określonej sytuacji procesowej. Obwiniony nie musi niczego udowadniać, ponieważ ciężar obalenia domniemania niewinności spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie doprowadzi do wyjaśnienia ważnych dla przełamania domniemania niewinności okoliczności sprawy, wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygnięte na korzyść obwinionego. Domniemanie działa do końca postępowania, tj. do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. Przestrzeganie zasady domniemania niewinności w postępowaniu dyscyplinarnym nie oznacza, iż staje się ono przez to postępowaniem karnym. W związku z tym, w kwestii właściwości organu uprawnionego do obalenia domniemania niewinności, nie znajduje do niego zastosowanie art. 42 Konstytucji RP. Jeżeli więc w ustawie zasadniczej sformułowany został nakaz przełamywania zasady domniemania niewinności w postępowaniu karnym tylko poprzez wyrok sądowy, to treść tego przepisu powinna być rozumiana tak jak go sformułowała Konstytucja, a więc z wyraźnym odniesieniem do postępowania karnego. Zasada domniemania niewinności, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie może być zatem utożsamiana z zakazem stosowania jakichkolwiek środków prawnych zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2007 roku o sygn. akt I OSK 789/06). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.