I OSK 242/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 568/05 w sprawie ze skargi G. SA Oddział w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 568/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] Nr [...] wydane w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2, ust 3, 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz U. Nr 129 poz. 1369) i art. 104 kpa po rozpoznaniu wniosku G. S.A. Oddział w [...] z dnia 15 grudnia 2004 r. - wyraził zgodę na zajęcie przez wnioskodawcę, na okres od 30.12.2004 r. do 29.12.2029 r., pasa drogowego o powierzchni 19,3 m2, w ciągu drogi krajowej nr [...] w kilometrach: od [...] do [...] strona lewa i od [...] do [...] strona prawa, w celu umieszczenia linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV w m. [...] w ul. [...] i ul. [...], według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w łącznej kwocie 2.917,00 zł -szczegółowe wyliczenie opłaty zawiera załącznik nr 2 do niniejszej decyzji: G. S.A. Oddział w [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się na naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] za okres 25 lat z góry i wnosząc o naliczenie opłaty corocznie przez okres 25 lat. Odwołujący się zarzucił, że wyliczenie opłaty za okres 25 lat z góry nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał , że zgodnie z przepisem art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, opłaty za zajęcie pasa drogowego pobiera się przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłata ustalona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, którego zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pobierana jest "z góry" za cały okres zajęcia pasa drogowego, określony we wniosku podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła G. S.A. Oddział w [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 40 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Strona skarżąca podniosła, że przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych nie zawiera w swej treści słów " liczby lat", zatem opłata za zajęcie pasa drogowego w decyzji została ustalona wadliwie. Zdaniem strony skarżącej wszystkie uregulowania zawarte w ustawie o drogach publicznych, jak i w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu - stanowią o mnożniku przez dni zajęcia lub o ustalaniu opłat za okresy: krótszy niż 24 godziny, za każdy dzień, za niepełny rok kalendarzowy i za okresy roczne. Żaden z przepisów natomiast nie wskazuje sposobu naliczania opłat za okresy dłuższe niż jeden rok kalendarzowy, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca nie udzielił takiego upoważnienia organom administracyjnym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję zważył, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją zostało udzielone zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń (linii kablowej niskiego napięcia) niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych stanowi, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłączne za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40". Z akt administracyjnych wynika, że G. S.A. [...] wniosła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w celu umieszczenia urządzeń linii kablowej niskiego napięcia na okres 25 lat. W myśl art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji "zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zezwolenia takiego wymaga między innymi "umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2). Stosownie do ust. 3 tego artykułu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę przy czym - z mocy ust. 5 - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w wyżej cytowanym ust. 2 pkt 2 "ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Z uwagi na to, że wskazana we wniosku inwestycja dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które miały być umieszczone w pasie drogi krajowej zarządzanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były także dalsze, dotyczące tej kategorii dróg, przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności ust. 7, 10 i 11. W ust. 7 art. 40 tej ustawy, ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia - w drodze rozporządzenia - dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, przy czym jednocześnie zawarł pewne zastrzeżenia. I tak, w odniesieniu do stawki opłaty, o której mowa w ust. 5 (opłata za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2) ustawy, w ostatnim zdaniu art. 40 ust. 7 stanowi, że stawka ta nie może przekraczać 200 zł. Zgodnie z ust. 10 art. 40 tej ustawy, za zajęcie powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie jak za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust.11 ustawy - opłatę, o której mowa w ust.3, nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Minister Infrastruktury, wykonując delegację ustawową z art. 40 ust.7, wydał rozporządzenie z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższe rozporządzenie, w odniesieniu do umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewiduje "roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi krajowej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia (§ 3 ust.1 w związku z § 1 pkt 2) i precyzuje jak należy obliczać te stawki w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez urządzenia przez niepełny rok kalendarzowy. Przedstawienie powyższego stanu prawnego obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji było konieczne by wykazać, że przepisy prawa materialnego mającego zastosowanie przy rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z czym wiąże się obligatoryjna opłata, nie przewidują w przypadku udzielenia takiej zgody, ustalenia prawem wymaganej opłaty z uwzględnieniem liczby lat przewidywanego zajęcia pasa drogowego. Trafny jest zatem zarzut strony skarżącej, że w niniejszej sprawie zostało naruszone prawo materialne. Ustawa stanowi bowiem wyraźnie, że omawianą opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty (ustalonej w rozporządzeniu wykonawczym) za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu na jakiej podstawie prawnej przedmiotową opłatę ustaliły stosując, w iloczynie przewidzianym w ustawie, dodatkowy czynnik jakim jest liczba lat planowanego zajęcia pasa drogowego. Wskazać też trzeba, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie ma charakteru uznaniowego. Wszystkie więc czynniki jakie należy uwzględnić przy jej ustalaniu muszą być określone w ustawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi G. S.A. Pełnomocnik organu zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, generalną zasadą wyrażoną w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach jest odpłatność zajęcia pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 11 ustawy stanowił, że opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza się i pobiera w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca nie wskazał w tym przepisie, aby w przypadku opłaty, była to opłata jednorazowa. Termin uiszczenia opłaty ustawodawca w ust. 13 ustalił na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Analiza powyżej wymienionych przepisów wskazywała w ocenie GDDKiA, że zajmujący pas drogowy winien uiszczać opłatę za cały okres zajęcia pasa drogowego, w przedmiotowej sprawie za 25 lat, a nie jedynie za pierwszy rok. Przepis art. 40 ust. 3 nakazuje uiszczanie opłaty za zajęcie pasa drogowego, a art. 40 ust.5 określa jedynie sposób jej obliczenia. Wykładni tego przepisu nie można dokonywać w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, a te jak wskazano powyżej, wskazują na zasadność rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji. W rzeczywistości, od chwili jego wprowadzenia, przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach nasuwał wiele wątpliwości i konieczne było dokonanie jego interpretacji. Z tych też względów ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw doprecyzował treść art. 40 ust. 5. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy, zarówno w art.40 ust.5 jak i art. 40 ust. 13a, świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy o drogach publicznych miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 tej ustawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że wskazówką interpretacyjną może być przepis, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji ( wyrok SN 01.07.2005 sygn. OSK 1574/04 niepublikowany). Skoro zatem nawet w braku przepisu, należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej treścią takiego przepisu jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła wątpliwości interpretacyjne. Zauważyć ponadto należy, że zaskarżonym wyrokiem sąd administracyjny uchylił w całości zaskarżone decyzje. Zatem również tę część, w której zarządca drogi wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego przez wnioskodawcę. W konsekwencji powstał stan, w którym W. zajmuje pas drogowy samowolnie. Spełnione zatem są przesłanki art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych dla naliczenia wnioskodawcy kary pieniężnej. Treść uzasadnienia natomiast nie wskazuje, aby WSA dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła G. S.A. Oddział w [...], wnosząc o jej oddalenie, podnosząc iż wbrew stanowisku organu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i na tej podstawie zasadnie przyjął, iż brak jest podstaw do ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres 25 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 XII 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wnoszący skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzuca zaskarżonemu wyrokowi w podstawie kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, a to art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię. Zarzut ten uznać należy za chybiony. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej – art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych – (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Zezwolenie to, z mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłaty (art. 40 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 X 2005 r. – mógł stanowić według Naczelnego Sądu Administracyjnego materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty zarówno za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jak i kolejne lata na jakie zezwolenie wydano. Cytowany przepis zawiera dwa elementy kształtujące wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skoro podstawa ustalenia stawki opłaty jednoznacznie wynika z ustawy, to nie ma żadnego uzasadnienia do opierania się przy wyliczeniu tej opłaty na jakimkolwiek dodatkowym, pozaustawowym kryterium. W szczególności – wbrew temu co twierdzi wnoszący skargę kasacyjną – ustawodawca nie przewidział, aby przy obliczaniu opłaty dokonywać przemnożenia opłaty ustalonej jako iloczyn wskazanych wyżej dwóch czynników przez dodatkowy czynnik, tj. liczbę lat zajęcia pasa drogowego – czyli ustalać opłatę z góry za cały okres zajęcia pasa drogowego. Sposób ustalenia przedmiotowej opłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad doprowadził do swoistej "kapitalizacji" omawianej opłaty. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie daje podstaw do zastosowania przez organ takiej "kapitalizacji" należności. Ustawą z dnia 29 VII 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) dokonano nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Z dniem 4 X 2005 r. art. 40 ust. 5 otrzymał brzmienie: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu., o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczb y metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (...). Nowe brzmienie tego przepisu usuwa wcześniejsze wątpliwości w zakresie jego interpretacji. Jak już zaznaczono według Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, także przed nowelizacją, dawał podstawę do ustalenia opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Zmiana art. 40 ust. 5 miała na celu jedynie doprecyzowanie tego przepisu (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 VII 2005 r. – Sejm RP IV kadencji Nr druku: 3921). Z powyższych względów podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odnośnie interpretacji powołanego art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dostrzegł doprecyzowanie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, lecz wyprowadził z tego stwierdzenia odmienne wnioski, podtrzymując stanowisko w zakresie zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę kasacyjną.