I OSK 399/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie del. WSA Monika Nowicka NSA Marek Stojanowski ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1198/06 w sprawie ze skargi P. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] nr [...], 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. B. kwotę 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy) wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w urzędu. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Sz 1198/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 163 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1,2,3,4, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., uchylił decyzję własną z dnia [...], Nr [...], przyznającą P. Ż. świadczenie pielęgnacyjne na córkę N. Ż., na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. Organ wskazał, że uzyskał informację, iż córka P. Ż. od dnia 2 stycznia 2006r. rozpoczęła naukę w klasie "O" Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w S. i przebywa w internacie działającym przy tej placówce od poniedziałku do piątku. Podniesiono, że w myśl art. 17 ust.5 pkt 2 lit."b" ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W ocenie organu, internat ośrodka szkolno-wychowawczego wyczerpuje znamiona placówki określonej w cytowanym wyżej artykule, który zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu i nie ma znaczenia ile dni w tygodniu dziecko w placówce faktycznie przebywa. Od tej decyzji P. Ż. złożyła odwołanie, wskazując, że Ośrodek obejmuje dziecko całodobową opieką tylko 3 dni w tygodniu (wtorek środa, czwartek) i tylko częściowo w poniedziałek i piątek. Skarżąca podniosła ponadto, że w ciągu roku szkolnego jest wiele przerw i córka zabierana jest do domu. Odwołująca podkreśliła, że ponosi zarówno koszty utrzymania dziecka w szkole, jaki i w domu, a konieczność opieki nad dzieckiem nie pozwala jej na podjęcie pracy. Zwróciła również uwagę na trudną sytuację materialną rodziny, gdzie jedynym źródłem utrzymania jest pensja męża w kwocie 660 zł miesięcznie. Decyzją dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję P. Ż. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podtrzymując dotychczasowe zarzuty. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Sz 1198/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wskazał na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu nie jest istotne, ile dni dziecko przebywa w placówce lecz to, czy placówka zapewnia całodobową opiekę nad dzieckiem przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Oznacza to również, że bez znaczenia jest, czy osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem wymagającym stałej opieki nie wykorzystuje w pełni możliwości pobytu dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, ponieważ zgodnie z powołanym wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b ustawy chodzi jedynie o zapewnienie dziecku możliwości opieki przez ten okres. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że córka skarżącej P. Ż. przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, w związku z czym uznać należy, że organ uchylając swoją decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ może bowiem bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, o czym stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to przepis szczególny, o czym stanowi art. 163 k.p.a.i jest samodzielną podstawą do uchylenia decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła P. Ż., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] i orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wniesiono też o przyznanie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w błędnym przyjęciu, że "całodobowa opieka przez co najmniej 5 dni" w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b powołanej ustawy dotyczy także sytuacji, gdy opieka ta rozpoczyna się w poniedziałek nie od godziny 0.00, a kończy w piątek - również nie o godzinie 0.00, skoro zgodnie z regułami języka polskiego słowo "dzień" oznacza okres 24 godzin, w którym Ziemia wykonuje obrót dookoła osi. Wskazano, że w niniejszym przypadku, co to wynika wprost z zaświadczeń Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w S. z dnia [...] oraz z dnia 5 stycznia 2007r., "całodobową opieką uczniowie objęci są przez 3 dni w tygodniu (wtorek, środa, czwartek) i częściową w poniedziałek i piątek". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne ustalenie, iż Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w S. zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się ww. zaświadczenia tego Ośrodka, z których wynikają okoliczności przeciwne. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić pojawiające się wątpliwości co do charakteru pracy Ośrodka, np. w drodze przesłuchania dyrektora placówki, a nie interpretować omawianych dokumentów na niekorzyść skarżącej. W uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej P. Ż. podniosła, że aktualne brzmienie statutu jest inne od tego, które znajduje się w aktach sprawy. Na stronach internetowych Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w S. widnieje statut, w którym treść § 19 różni się od tego, który został załączony do akt sprawy. I tak, § 19 ust. 4 stanowi, że: "w dniach nauki" zapewnia się całodobową opiekę, a w zapis znajdujący się w aktach sprawy brzmi: "w okresie nauki szkolnej" zapewnia się całodobową opiekę. W ocenie skarżącej jest oczywiste, że "dni nauki" to okres poniedziałek-piątek, a "okres nauki" to pojęcie bardzo szerokie, którego interpretacja może być bardzo różna. Podano, że z informacji uzyskanych od dyrekcji przedmiotowego ośrodka wynika, że zmiana treści wskazanego przepisu statutu została dokonana w marcu 2006r., a więc w aktach sprawy znajduje się nieaktualna już od roku treść statutu. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w analogicznej sprawie ten sam Sąd wydał orzeczenie diametralnie inne. Zdaniem skarżącej nie powinno być tak, że w sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym, w okresie pół roku zapadały orzeczenia wzajemnie sprzeczne. Powoduje to bowiem niepewność co do prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obite podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że to charakter pracy placówki do której uczęszcza jej córka N., stanowi przesłankę negatywną, wyłączającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy zarzut jest uzasadniony. Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W świetle powyższego przepisu istotne znaczenie dla oceny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma nie tylko właściwe rozumienie wyrażeń zawartych w tym przepisie, a mianowicie "placówki zapewniającej opiekę całodobową przez co najmniej 5 dni w tygodniu", ale i właściwe wyjaśnienie charakteru placówki, w której przebywa dziecko, i którego rodzic albo opiekun faktyczny występuje z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 w/w ustawy jest pomoc matce lub ojcu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności (...). Zatem w sytuacji, gdy dziecko korzysta z opieki odpowiedniej instytucji zapewniającej całodobową opiekę co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zachodzi – co do zasady – konieczność "niepozostawania w zatrudnieniu" w celu sprawowania osobistej opieki nad tym dzieckiem ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 lipca 2003 r., sygn. akt III RN 131/02, OSP 2004/9/110). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wówczas, gdy dziecko przebywa w placówce zapewniającej opiekę całodobową przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Oznacza to, że przepis ten uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia opiekę, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy. Przepis ten nie upoważnia natomiast do wniosku, iż zapewnienie dziecku przebywania w placówce przez kilka godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu spełnia wymagania określone tą normą prawną. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy jednoznacznie bowiem chodzi o zapewnienie dziecku całodobowej opieki przez placówkę co najmniej 5 dni w tygodniu, przy czym całodobowej opieki nie sposób rozumieć inaczej jak opieki przez całą dobę – tj. przez 24 godziny ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 1260/01, LEX nr 81646). Jednocześnie podkreślić należy, iż w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o zapewnienie dziecku możliwości opieki przez taki właśnie okres. O uprawnieniach do świadczenia pielęgnacyjnego decyduje bowiem możliwość (gotowość) zapewnienia opieki przez placówkę przez taki okres a nie faktyczna liczba dni przebywania dziecka w ciągu tygodnia w placówce czy też liczba godzin w poszczególnych dniach ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2692/00, LEX nr 79347 i z dnia 23 lipca 2002 r. sygn. akt I SA 587/02, LEX nr 160203 – dotyczące zasiłku stałego i przesłanki negatywnej tj. przebywania dziecka w całodobowym ośrodku rehabilitacyjnym lub innej placówce zapewniającej opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wniosek, że N. Ż. przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu wyprowadził z zebranego materiału dokumentacyjnego sprawy. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokładna analiza znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń nadesłanych ze Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w S. z dnia 15 marca 2006r. oraz z dnia 5 stycznia 2007r., prowadzi do przeciwnego wniosku. Z ich treści wynika bowiem, że całodobową opieką uczniowie objęci są jedynie przez 3 dni w tygodniu (wtorek, środa, czwartek) zaś częściową - w poniedziałek i w piątek. W świetle wyżej przeprowadzonych wywodów oznacza to, że norma prawna zawarta w treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest w tej sytuacji spełniona. Nie można więc przyjąć, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w S. zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, w sytuacji kiedy znajdujące się w aktach sprawy dowody temu przeczą. Ponadto analizy i oceny niniejszej sprawy należało dokonać mając na względzie brzmienie statutu Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w S. Aktualna treść statutu jest inna od tej, która znajduje się w aktach sprawy. Materiał dokumentacyjny zawiera tekst statutu Ośrodka, gdzie w § 19 ust. 4 mowa jest o tym, że w okresie nauki szkolnej zapewnia się całodobową opiekę. Z kolei statut tej placówki po zmianach dokonanych w miesiącu marcu 2006 r. (tj. jeszcze przed wydaniem ocenianych decyzji) w § 19 ust. 4 stanowi, że w dniach nauki zapewnia się całodobową opiekę. Oczywistym jest, że przytoczone wyżej pojęcia różnią się od siebie, co wymaga ich analizy oraz odniesienia się do tej kwestii w treści decyzji. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. Z tego względu, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).