II SA/Sz 828/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II SA/Sz 1316/04 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg z dnia [...] Nr [...] w sprawie wymierzenia Firmie A. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni [...] bez pozwolenia, w dniach od [...] do [...]., w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż działalność gospodarczą prowadził M. S. i to on winien być stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Wszelkie zobowiązania Przedsiębiorstwa były równocześnie zobowiązaniami jego właściciela. Adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego /bez wymaganego prawem pozwolenia zarządcy drogi/ winien być M. S.. Sąd nie zakwestionował faktu, że skarżący nie miał pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie zostało jednak zdaniem Sądu należycie wykazane przez organy obu instancji, czy zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni [...]m2 nastąpiło w terminie od dnia [...] do dnia [...]. Wątpliwości Sądu budziło również uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym. W szczególności w aktach sprawy brak było dowodu doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, oraz czy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Zarządu Dróg decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1,2 pkt 1, ust 3,4,11,12 pkt 1,13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 204 poz. 2086 z późn zm.) orzekł o wymierzeniu M. S. kary pieniężnej w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w ciągu drogi powiatowej nr [...] tj. [...] ul. [...] - do drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ przyjął, że ogółem powierzchnia zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym wyniosła [...] m2 z podziałem na odcinki, które kolejno zajmowane były w terminach: [...] oraz dniach [...]. Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu [...] podczas objazdu drogi powiatowej nr [...] do drogi wojewódzkiej nr [...], z-ca Dyrektora Zarządu Dróg stwierdził, że w miejscowości [...] na ulicy [...] ułożono kanalizację sanitarną z rur [...] ( [...] na długości [...] mb. oraz wbudowano [...] sztuk studzienek o średnicy [...] mm. Ponadto wykonano dwa przeciski z rury stalowej o średnicy [...] mm o łącznej długości [...] mb. Organ ustalił, że wykonawcą tych robót jest M. S., prowadzący działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo . Wniosek o zajęcie pasa drogowego M. S. złożył w dniu [...], a więc po terminie wykonania robót. Okoliczność ta uzasadnia, zdaniem organu nałożenie kary pieniężnej. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego została określona na podstawie złożonego przez stronę wniosku oraz dołączonego do niego załącznika z harmonogramem robót oraz odpisu dziennika budowy. M. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg , wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił, iż została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Strona podała, że opłaty nałożone decyzjami zarządcy drogi zostały uiszczone w terminie, pomimo tego, iż jej zdaniem zarządca drogi zawyżył ich wysokość o kwotę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Powyższą opłatą należało obciążyć - zdaniem wykonawcy – Inwestora tj. Miasto i Gminę. Nadto M. S. wyjaśnił, iż w trakcie realizacji kolejnych odcinków drogi, występował o zajęcie pasa drogowego i każdorazowo otrzymywał stosowną decyzję oraz opłacał terminowo ustalone w decyzjach opłaty. Podkreślił także, iż zajęcie pasa drogowego w odcinku, za który wymierzono mu karę pieniężną, spowodowane było błędami w dokumentacji projektowej. Zdaniem strony dokumentacja wykonana została w sposób niedokładny, co spowodowało różnice w stosunku do stanu faktycznego, sięgające 1-2 metra i niejednokrotnie wymagało nanoszenia korekt na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej, a wykonywane w spornym odcinku prace oddalone były o około [...] metrów. Osobną kwestią zdaniem M. S. jest ustalenie, czy Zarząd Dróg został prawidłowo wskazany zarządcą drogi, a więc czy jest organem władnym do wydania kwestionowanej decyzji. Powołując się na art. 2, art. 2a, art. 6a i art. 7 ustawy o drogach publicznych oraz ustalenia faktyczne, odwołujący uważa, że droga, na której prowadzone były prace drogowe jest drogą gminną, a nie powiatową. Wobec powyższego jego zdaniem organem właściwym do wydawania decyzji jest w tym wypadku Burmistrz . Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 40 ust. 3, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w wyniku rozpatrzenia odwołania M. S., uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, iż nie budzi wątpliwości, co znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II SA/Sz 1316/04, że organem właściwym do wydania decyzji w I instancji jest Dyrektor Zarządu Dróg , a nadto że Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...], ulicę [...] w [...] zaliczono do kategorii dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 68, poz. 1449). Wątpliwości organu odwoławczego budzi natomiast kwestia, czy adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego (bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi) winien być M. S., jako wykonawca robót. Zdaniem organu z akt administracyjnych bezspornie wynika, że inwestorem przedmiotowej budowy jest Miasto i Gmina, a wskazuje na to decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty za samowolne zajęcie pasa drogowego jest wykonawca robót. W wypadku wykonywania inwestycji, która wiąże się z zajmowaniem pasa drogowego, podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia od zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń jest zdaniem organu inwestor. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) tj. art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 47 ust. 4 i w ocenie organu z przytoczonych wyżej przepisów płynie wniosek, że w rozpatrywanej sprawie, podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest Miasto i Gmina , jako inwestor przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej z przyłączami. Organ uznał, że inwestor winien, przed rozpoczęciem robót, uzyskać wszystkie niezbędne zezwolenia wymagane przepisami, w tym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nadto Kolegium wskazało, że dla określenia ustalonej w decyzji kwoty istotna jest powierzchnia zajętego pasa drogowego. Okoliczność ta powinna być ustalona w toku pomiarów dokonanych z udziałem strony, a przynajmniej po uprzednim zawiadomieniu jej o miejscu i terminie tej czynności (art. 79 w zw. z art. 10 Kpa). W rozpoznawanej sprawie "oględziny" przeprowadzili sami pracownicy Zarządu Dróg , co wynika zdaniem organu z protokołu spisanego na okoliczność oględzin z dnia [...]. Organ zauważył, iż w aktach sprawy nie ma dowodu wskazującego, że umożliwiono M. S. wzięcie udziału w tej czynności, oraz czy skarżący miał przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu (art. 81 Kpa). Nadto zwrócono także uwagę na brak w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji w postaci szkiców i zdjęć itp. co uniemożliwia ustalenie, w jaki sposób dokonano wówczas tych pomiarów i czy powierzchnia doprowadzonego do pierwotnego stanu pasa drogowego rzeczywiście wynosiła [...] m2, a w konsekwencji czy ustalono karę pieniężną w prawidłowej wysokości. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Dróg wydana została z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 i art. 107 § 3 Kpa, przy czym uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Prokurator. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ Kolegium przedstawiło odmienną ocenę prawną, niż miało to miejsce w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2005r. Skarżący uważa, że organ odwoławczy zastosował odmienną interpretację przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych, przyjmując, iż podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego jest inwestor, a nie wykonawca robót budowlanych. Prokurator podkreślił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to także każdego organu orzekającego w sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym. Prokurator wskazał, iż Zarząd Dróg kierując się powyższymi względami zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Efektem było wydanie nowej decyzji administracyjnej, kształtującej na nowo adresata decyzji i wysokość kary pieniężnej. Odnośnie wyliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego pod roboty Prokurator stwierdził, iż to sam skarżący we wniosku z dnia [...] wskazał zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] m2 w dniach od dnia [...] do dnia [...] i później w odwołaniu doprecyzował, że prace prowadzone były każdego dnia na określonym odcinku, co dawało w sumie wskazaną we wniosku powierzchnię. Wyjaśnienia te uwzględnił w ocenie strony skarżącej organ I instancji, a ponadto przed wydaniem drugiej decyzji, tj. z dnia [...], umożliwił odwołującemu ustosunkowanie się do wielkości powierzchni, którą zamierzał organ wskazać w tej decyzji. Prokurator zauważył, iż M. S. nie odniósł się do tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wynikające z zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ powołał się na art. 647 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności, związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. W myśl art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem zaskarżenia. Powołany wyżej przepis oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz dotyczy przyszłego postępowania administracyjnego, które będzie miało miejsce w tej sprawie. Nadto związanie oceną prawną sądu administracyjnego, czy też organu powoduje, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest on do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego orzeczenia w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania (vide: Tadeusz Woś, Hanna Krysia-Molczyk, Marta Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o., Warszawa 2005, str. 472 i następne). W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została podjęta z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wiążąca jest ocena prawna, wyrażona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II SA/Sz 1316/04. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wyjaśnił, iż stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, bez wymaganego pozwolenia zarządcy drogi, jest wykonawca robót budowlanych – M. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] określiło, że adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest inwestor tj. Miasto i Gmina . W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 6 października 2005r., czym naruszył zasadę związania organu oceną prawną. Powyższe naruszenie oznacza, że podjęta decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym, co powoduje konieczność jego uchylenia przez sąd. Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, iż na gruncie ustawy o drogach publicznych, dla określenia adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, znajduje uzasadnienie zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane, czy też Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu żaden przepis prawa nie przewiduje konieczności stosowania przepisów innych ustaw w kwestii określenia adresata decyzji, o której wyżej mowa. Jednocześnie z treści art. 40 ustawy o drogach publicznych w ocenie Sądu wynika bezspornie, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego winien uiścić podmiot zajmujący pas drogowy, a zatem faktycznie ten podmiot, który wykonywał na pasie drogowym prace budowlane – wykonawca robót. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organu II instancji. O wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.