II SA/Wr 671/06

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę systemu grzewczego zespołu obiektów szkolno- sportowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Starosta Powiatu Ś. po rozpoznania wniosku Spółki F S. A. w W., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] (nr [...]) zmieniającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu na rzecz Burmistrza Miasta Ś., reprezentowanego przez Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych P Sp. z o. o. w W., pozwolenia na przebudowę systemu grzewczego zespołu obiektów szkolno-sportowych przy ul. M. S. [...] w Ś., na terenie działek nr [...],[...] i [...], obręb P. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji stwierdził, iż z analizy akt sprawy zakończonej decyzją nr [...] wynika, iż firma F S. A. w W. nie była stroną postępowania, a zatem - wbrew twierdzeniom wnioskodawcy - nie zachodzi w sprawie podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji F S. A. w W., zarzuciła, iż Starosta Ś. nie zbadał okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie odniósł się do jej argumentów zawartych w piśmie inicjującym postępowanie wznowieniowe oraz nie powołał żadnej podstawy faktycznej i prawnej uzasadniającej twierdzenie, iż odwołująca się spółka nie jest stroną postępowania. Skarżąca spółka podniosła, że przed wydaniem pozwolenia na budowę nie została poinformowana o zastosowanych rozwiązaniach technicznych, a o wydanej decyzji dowiedziała się już po jej uprawomocnieniu - to jest w dniu 3 marca 2003 r. w Urzędzie Miasta Ś. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż Starosta Ś. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego, tylko błędnie wskazał powody odmowy. Dodał, iż niniejsza decyzja postępowanie pierwszej instancji reformuje w zakresie prawidłowego jej uzasadnienia. Organ odwoławczy zaznaczył, iż co prawda dopóki właściwy organ nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., nie może spełnić żądania strony oceniając wniosek merytorycznie, jednakże z akt sprawy wynika, iż wniosek złożony został z uchybieniem miesięcznego terminu (strona wskazała, iż o decyzji dowiedziała się w dniu 3 maja 2003 r., a wniosek złożyła w dni 12 marca 2004 r.), a zatem zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), co też organ I instancji zasadnie uczynił. Wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 516/04), po rozpoznaniu skargi F S. A. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję podkreślając w uzasadnieniu, iż Wojewoda D. nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania należytej oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego w następstwie czego nie zauważył, iż skarżąca Spółka dopuściła się oczywistej omyłki pisarskiej wskazując błędnie dzień 3 marca 2003 r. jako datę dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji, zamiast 3 marca 2004 r. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż obowiązkiem Starosty Ś. będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnia przez stronę wnioskującą przesłanek formalnych uzasadniających wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Dodał, iż w szczególności rolą organu administracyjnego będzie zweryfikowanie okoliczności kiedy odwołująca się Spółka dowiedziała się o przedmiotowej decyzji oraz ocena w oparciu o złożony wniosek, czy F S. A. w przedmiotowej sprawie posiada interes prawny, a więc czy jest stroną postępowania w tej sprawie. Wojewoda wskazał też na wadliwą podstawę prawną oceny istnienia po stronie skarżącego F S. A. legitymacji do wystąpienia ze skargą, gdyż Starosta Ś. dokonał tej oceny przy zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania uchylonej decyzji (tj. z odwołaniem się do art. 28 ust. ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), obowiązującego od 11 lipca 2003 r.), podczas gdy winien był stosować stan prawny istniejący w dacie wydawania decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia skarżący się domagał, a zatem ocena czy wnioskodawca jest stroną postępowania winna być dokonana w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy przypomniał, iż na aktualnym etapie postępowania organ pierwszej instancji nie może rozstrzygać w sprawie merytorycznie, a przeprowadzenie postępowania merytorycznego będzie możliwe dopiero wówczas, gdy organ ustali, iż z wnioskiem wystąpiła osoba posiadająca przymiot strony. Nadto pouczył, iż odmowa wznowienia postępowania jest możliwa tylko w razie, gdy wznowienie z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Zaznaczył, iż jeśli organ ustali, że wnioskodawca jest stroną postępowania i złożył wniosek w terminie ustawowym, wówczas to zgodnie z przepisem art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, będzie obowiązany postanowieniem wznowić postępowanie. W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Burmistrz Miasta Ś. wniósł o jej uchylenie zarzucając jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 i art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, że F S. A. jest stroną postępowania zakończonego prawomocną decyzją Nr [...] Starosty Ś. z dnia [...], podczas gdy okoliczności rozstrzygane tą decyzją nie dotyczą prawa ani interesu prawnego tej Spółki. Burmistrz Miasta Ś. w uzasadnieniu skargi przyznał, iż rozstrzygnięcie Starosty Ś. w sprawie odmowy wznowienia postępowania zostało oparte na wadliwej podstawie prawnej i wobec braku w dacie wydawania decyzji Nr [...] szczególnej regulacji dotyczącej określania stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 28 k.p.a., niemniej w świetle tego przepisu F S. A. nie można przyznać przymiotu strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie sposób jest się bowiem doszukać istnienia interesu prawnego po stronie F S. A. Burmistrz podkreślił, że przedmiotem postępowania przed Starostą Powiatu Ś. zakończonego decyzją z dnia [...], nr [...] były zmiany trasy sieci cieplnej w obrębie długości łącznika hali sportowej - przeniesienie trasy sieci cieplnej poza obręb budynku hali (w ramach działki Nr [...], należącej do Gminy Ś.), dostosowanie projektu kotłowni do aktualnie obowiązującej normy w zakresie zabezpieczeń kotłowni wodnych oraz zmiana typu pomp zastosowanych w kotłowni, nie stanowiło natomiast przedmiotu tego postępowania przyłączenie przedmiotowej sieci dystrybucji ani też budowy lub rozbudowy sieci, w tym przyłączeń odbiorcy, a zatem nie zachodziła jakakolwiek relacja pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego, a prawami i obowiązkami Spółki, wynikającymi z powołanych przez nią przepisów Prawa energetycznego (art. 4 i art. 7). Burmistrz zauważył, iż zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na wniosek strony - jedynie strona jest uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem, a skoro F S. A. nie było stroną postępowania zakończonego w/w decyzją Starosty Ś. Nr [...], nie jest ona legitymowana do żądania wznowienia postępowania i okoliczność ta jednocześnie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji Wojewody D. Dodał, iż niewątpliwy brak po stronie F S. A. przymiotu strony, powoduje że decyzja Starosty Ś. Nr [...] - pomimo jej błędnego uzasadnienia - w rzeczywistości odpowiada prawu, bowiem jakkolwiek organ administracji winien przestrzegać prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych (a zatem również właściwie uzasadnić swoje stanowisko), to jednak zasada ekonomiki postępowania wymaga, aby decyzje odpowiadające prawu - nie podlegały uchyleniu wyłącznie z powodu ich błędnego uzasadnienia, które jednak nie wpływa na ich merytoryczną poprawność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, iż legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego i w przypadku wskazania przesłanki wznowienia, jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie, sprawdza czy podmiot wnoszący podanie wskazał na normę prawa, z której wywodzi swój interes prawny lub obowiązek, nie bada natomiast czy podmiot ten istotnie ma przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Dodał, iż w myśl tego przepisu, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stąd za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej, zmierzający do wykazania, że wnoszący podanie o wznowienie postępowania nie jest stroną tego postępowania. Za chybiony Wojewoda również uznał zarzut strony skarżącej, iż błędne uzasadnienie nie może mieć wpływu na uchylenie decyzji w przypadku prawidłowego rozstrzygnięcia, bowiem uzasadnienie decyzji, stosownie do przepisu art. 107 § 1 k.p.a., stanowi jej integralną część. Dodał, iż decyzja jest aktem administracyjnym, który składa się między innymi z osnowy i uzasadnienia i dla jej poprawności niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami, jak podstawa prawna, rozstrzygnięcie czyli osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, istniała wewnętrzna spójność, gdyż tylko wówczas decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. A zatem jedynie w przypadku stwierdzenia, iż organ dopuścił się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji Sąd władny jest ją wzruszyć. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnicze znaczenie miała zatem kontrola prawidłowości zastosowania ww. przepisu, stwarzającego organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Taka bowiem decyzja jest jedynie uzasadniona wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III 7P 5/96-OSN, nr 15 z 1997 r., poz. 262). Jak z powyższego wynika, decyzja kasacyjna uregulowana w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i ze względu na swój charakter również kontrola jej przez sąd administracyjny jest specyficzna. Uchylenie takiej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku uznania, że organ administracyjny przy jej wydawaniu w sposób istotny naruszył przepisy postępowania czy prawa materialnego lub wydał ją pomimo braku przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy od początku. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji lub sprawdzenia zasadności odwołania, bowiem jego obowiązkiem jest wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całokształt materiału sprawy i stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej. Zgodnie jednak z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czyli nie w znacznej części ani w zakresie czynności procesowych o zasadniczym znaczeniu dla rozpatrzenia sprawy. W tym znaczeniu omawianej zasady podkreśla się z kolei, że dokonanie takich zasadniczych czynności lub przeprowadzenia w znaczny stopniu postępowania wyjaśniającego dopiero przez organ odwoławczy byłoby z tą zasadą sprzeczne wskutek pozbawienia strony możności odwołania od rozstrzygnięcia zapadłego po w istocie jednoinstancyjnym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, ze wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymację zatem do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). Jeśli wniosek został sformułowany nieprecyzyjnie odnośnie ww. przesłanek organ administracji publicznej, zgodnie z obowiązkiem udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.), jest zobligowany ją o tym pouczyć. W zakresie spełnienia przesłanki zachowania terminu do złożenia wniosku organ administracji może przyjąć oświadczenie złożone w tym względzie przez stronę, poparte w razie potrzeby i możliwości innymi dowodami. Jeżeli organ uzna to oświadczenie oraz inne dowody przedstawione przez stronę za niewystarczające lub niewiarygodne, to przeprowadza we własnym zakresie postępowanie dowodowe, umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin nie został przez stronę zachowany (zob. wyrok NSA z 16 października 1998 r., III SA 2802/97 - LEX nr 34954). W orzecznictwie przyjęte zostało, iż w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i mając na uwadze okoliczności sprawy oraz opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 516/04, uchylający wcześniejszą decyzję Wojewody D. w tym samym przedmiocie (zgodnie z art. 153 u.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia) stwierdzić należy, iż Wojewoda D. dostrzegając w decyzji oraz w postępowaniu organu I instancji istotne uchybienia natury procesowej zasadnie nie przystąpił do próby merytorycznego rozpoznania sprawy. Trafnie Wojewoda D. wskazał na przejawy naruszenia zasad wynikających z art. 7 i 107 k.p.a. w postępowaniu organu I instancji polegające na tym, iż Starosta Ś. nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla oceny skuteczności wniosku o wznowienie postępowania okoliczności dotyczących przede wszystkim dochowania przez F S. A. w W. jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania czy istnienia po stronie Spółki interesu prawnego uzasadniającego jej legitymację do złożenia wniosku. Z treści zaskarżonej decyzji - wbrew zarzutom skargi - nie wynika, iż organ odwoławczy przyjął, iż F S. A. w W. jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Ś. z dnia [...] (nr [...]). Wojewoda D. wskazał jedynie, iż braki w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowy sprawy są na tyle istotne, iż nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Uchylając decyzję z dnia [...] (nr [...]) Wojewoda D. otworzył tym samym organowi I instancji drogę do rzetelnego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Nadto Sąd nie podziela argumentacji strony skarżącej zmierzającej do umniejszenia znaczenie uchybień jakich dopuścił się organ I instancji sporządzając uzasadnienie swojej decyzji. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy- uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i dla poprawności decyzji niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami, jak podstawa prawna, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, istniała wewnętrzna spójność, gdyż tylko wówczas decyzja staje się aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...], Nr [...], podlegająca ocenie co do zgodności z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. - prawa nie narusza. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Kontrola zatem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o którym stanowi art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi Burmistrza Miasta Ś. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.