IV SA/Wa 1120/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia (...) i P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) marca 2006 r. (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. nakazuje ściągnąć na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego od skargi Stowarzyszenia (...) 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego P.K. kwotę 500(pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku: K.W., Z.M. i A.B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działkach o nr ew. (...),(...) z obrębu (...) położonych przy ul. (...) w W.. W decyzji podano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią ciągłą oraz literowo ABCDA na mapie w skali 1: 500 stanowiącej załącznik graficzny, będący integralną częścią decyzji. Jako charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji wskazano powierzchnię zabudowy (ok. 340 m2) oraz wysokość (ok.8,5 m). Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz.717) organ pierwszej instancji w punkcie 2.1 decyzji ustalił, że: - wysokość budynku nie może przekraczać 9 m. - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie może przekraczać 0,315 - długość elewacji frontowej nie może przekraczać 15 m. W punkcie 2.4. rozstrzygnięcia podano, że obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji od strony ulicy (...) oraz liczbę miejsc parkingowych wynikających z funkcji inwestycji należy uzgodnić z Inżynierem Ruchu W., stwierdzając jednocześnie, że projekt podlega opiniowaniu w ZDM. W uzasadnieniu decyzji przytoczono, iż na podstawie wniosku K.W., Z.M. i A.B. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego przy ul. (...) (...) w W., było uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta W. decyzji z dnia (...) listopada 2003 r. ustalającej warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołań od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2004 r. uchyliło decyzję ustalająca warunki zabudowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu 22 lipca 2004 r. została wydana kolejna decyzja o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w dniu (...) października 2004 r. i tę decyzję uchyliło oraz orzekło co do istoty sprawy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 24 lutego 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) października 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję o warunkach zabudowy z dnia (...) lipca 2004 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta W.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na wadliwość przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Rozpoznając sprawę po wyroku Sądu organ pierwszej instancji, na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdził, że będące przedmiotem postępowania administracyjnego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku i w dniu 30 sierpnia 2005 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przy ulicy (...) (...) w W.. W wyniku rozpoznania odwołań od powyższej decyzji Prezydenta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło pkt 2.1 wyżej wymienionej decyzji, dotyczący warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i w to miejsce orzekło: "2.1 Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Z 2003r. Nr 80, poz. 717) - w ramach projektu budowlanego należy dążyć do uzyskania ładu przestrzennego tzn. takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz będą uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. na mapie-załącznik 2b, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy: linia pokrywa się z linią zabudowy budynków mieszkalnych na działkach przy ul. (...) (...) i (...) wysokość budynku nie może przekraczać 9 m wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie może przekraczać 0,315. szerokość elewacji frontowej nie może przekraczać 15 m dach płaski", zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 18 października 2005 r. do Kolegium wpłynął wniosek Stowarzyszenie (...) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Kolegium uwzględniając zażalenie Stowarzyszenia na postanowienie Prezydenta W. dopuściło Stowarzyszenie (...) do udziału w postępowaniu na prawach strony. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniach Stowarzyszenia (...) , , P.K. oraz M. i J. C. Kolegium uznało nie mogą zostać uwzględnione. Organ podniósł, iż w przypadku braku planu, określenie sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego, następuje stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), w drodze decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Organ wskazał, że ocena spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 została dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół działki, której dotyczy wniosek wyznaczony został obszar analizowany i na nim została przeprowadzona analiza cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, w skali określonej przepisami, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m zaś wyniki analizy w postaci tekstowej i graficznej stanowią załączniki (nr 1 i nr 2) do zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu z powyższej analizy wynika, iż działki sąsiednie zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ podniósł, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać ustalenia w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie organu wszystkie te elementy, poza koniecznym określeniem geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, określa zaskarżona decyzja i analiza w części opisowej oraz graficznej. W decyzji organu pierwszej instancji nie rozstrzygnięto bowiem kwestii geometrii dachu, co stanowi - zdaniem Kolegium - istotne uchybienie i z tej przyczyny organ odwoławczy przyjął w swoim rozstrzygnięciu jako wiążące ustalenie zawarte we wniosku inwestora. Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do zakwestionowania zgodności wyników analizy urbanistycznej ze stanowiącymi materialno-prawną podstawę jej wydania przepisami § 3, 4, 5, 6, i 7 rozporządzenia, które jako zasadę (§ 5 i 6) wprowadzają zastosowanie średniego wskaźnika wielkości odnośnie szerokości i powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego oraz określają sposób wyznaczenia linii zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 4 i 7). Powyższej konstatacji, według Kolegium, nie zmieniłoby nawet uznanie, że w analizie istnieje, pozostając bez wpływu na meritum zagadnienia, nieścisłość odnośnie składowych szerokości elewacji budynku przy ul. (...). Organ odwoławczy nie znalazł także merytorycznych argumentów przemawiających za uznaniem jako błędnego przyjętego w analizie sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, opartego na ust. 2 § 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. Kolegium wskazało, że części opisowej wyników analizy stwierdzono, iż: "układ ulic (...),(...) i (...) zbliżony jest do trójkąta, co spowodowało, iż tereny wewnątrz pozostały niezabudowane. Powyższe wpływa na niski poziom zabudowy wielu działek. Proponowana przez wnioskodawców powierzchnia zabudowy wynosi 340 m2 i taka wielkość, zdaniem organu, może stanowić powierzchnię zabudowy dla budownictwa jednorodzinnego. Wyliczając średni wskaźnik zabudowy uwzględniono wszystkie działki. Ze względu, iż w bardzo bliskim sąsiedztwie inwestycji są działki, gdzie wskaźnik jest wyższy, ustalono, iż wskaźnik dla planowanej budowy nie może przekroczyć 0,315. Kolegium uznało, że uzasadnione zostało zastosowanie w sprawie dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu niż wynikające ze średniej. W ocenie organu odwoławczego, skoro w obszarze analizowanym występują budynki o zabudowie wyższej niż planowana, o szerszej elewacji frontowej i wyższym wskaźniku zabudowy w stosunku do pow. działki to nie ma podstaw do zakwestionowania dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto organ podniósł, iż z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016) nie wynikają ograniczenia powierzchniowe dla budynku tego rodzaju. Skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) wnieśli: Stowarzyszenie (...) oraz P.K., żądając uchylenia decyzji w całości jako naruszającej prawo. Dodatkowo skarżący P.K. wniósł o uchylenie również decyzji Prezydenta W. z dnia (...) sierpnia 2005 r. Skarżące Stowarzyszenie opisanej wyżej decyzji Kolegium zarzuciło naruszenie: 1. art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80, 117), ponieważ jej ustalenia naruszają ład przestrzenny osiedla J. art. 2 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie uwzględniono zobiektywizowanych potrzeb lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jej ustalenia nie spełniają warunków wymienionych w pkt. 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa, § 2 pkt 2 i 3 w związku z § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 03.164.1588), ponieważ zakładana powierzchnia zabudowy zamierzenia inwestycyjnego jest niezgodna z rzeczywistym wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, a wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziome 0,315 jest bezzasadne, § 2 pkt 2 i 3 w związku z § 6 wyżej wymienionego rozporządzenia, ponieważ podana szerokość elewacji frontowej nie jest zgodna ze średnią szerokością elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, art. 7 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu właścicieli nieruchomości stanowiących osiedle domów jednorodzinnych oraz prawdy obiektywnej. Uzasadniając powyższe stanowisko Stowarzyszenie wskazało, że przeprowadzona analiza urbanistyczna dokonana przez organ I instancji i uznana przez organ II instancji za podstawę wydania decyzji jest nieobiektywna, wręcz stronnicza, mająca na celu wykazanie z góry założonej tezy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. Zdaniem Stowarzyszenia organ w sposób nieprawidłowy ustalił wskaźnik wielkości nowej zabudowy na poziomie 0,315 czyli na poziomie znacznie wyższym niż średni - 0,208 - na tym obszarze. Kolejną nieprawidłowością zdaniem strony skarżącej było ujęcie w obszarze analizowanym działek znajdujących się przy ulicy (...). Stowarzyszenie wskazało, że działki te znajdują się przy głównej trasie wylotowej na (...) i obiekty tam zlokalizowane mają charakter usługowo-handlowy, a zatem funkcja tych obiektów zupełnie odbiega od tej jaką spełniał będzie planowany budynek jednorodzinny przy ulicy (...)(...). Podniesiono również, że ustalenia dotyczące szerokości elewacji 15 m nie odpowiadają średniej szerokości budynków znajdujących się w tym obszarze. Skarżące Stowarzyszenie podnosi, że powyższe nieprawidłowości w przeprowadzonej analizie skutkowały zaakceptowaniem bryły planowanego budynku o wymiarach: szerokość 15 metrów, głębokość 24 metry i wysokość 9 metrów w sytuacji, gdy w analizowanym obszarze nie ma ani jednego budynku o takich wymiarach. W konkluzji strona skarżąca, na podstawie analizy własnej stwierdziła, że zamierzenie inwestycyjne przy, ul. (...) (...) naruszy strukturę kompozycji przestrzennej osiedla poprzez niedostosowanie swoich gabarytów i cech zabudowy do zabudowy jednorodzinnej, która jest cechą charakterystyczną osiedla J. Podobne argumenty jak opisane wyżej podniósł w uzasadnieniu swojej skargi skarżący P.K. wskazując dodatkowo, że zaskarżona decyzja została oparta o analizę sporządzoną wbrew istniejącemu stanowi faktycznemu na przedmiotowym terenie i przy przyjęciu nieprawidłowych założeń analizy. Wskazał, iż przy sporządzaniu analizy posłużono się nieaktualną mapą okolic planowanej inwestycji zaś obszar poddany analizie znacznie przekraczał obszar, który może zostać uznany za sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja przychylając się do wniosku inwestora i uznając za zgodne z prawem wybudowania na terenie, na którym znajdują się małe domki jednorodzinne, budynku "o gabarytach kamienicy" stoi w sprzeczności do treści i celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy. W piśmie z dnia 3 stycznia 2007 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Stowarzyszenia (...) celem potwierdzenia, iż argumentacja zawarta w skardze jest słuszna podniosło, że w zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady W. "Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W." osiedla: J.P. oraz J.P. zaliczone zostały do dziedzictwa kulturowego i celem zachowania dotychczasowego układu urbanistycznego ujęto je w obszar należący do strefy C, czyli strefy ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego takich jak: niska zabudowa, wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, niski wskaźnik powierzchni zabudowy. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż prowadząc postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji naruszył zasady wyrażone w art. 6 i 7 k.p.a. Wskazała, że wydając zaskarżoną decyzję organ winien był oprzeć swe ustalenia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzonych w drodze domniemań czy prawdach przyznanych tylko jednej stronie, czyli wnioskodawcy. Podniesiono, że ustalenia przedmiotowej decyzji nie spełniają warunków dobrego sąsiedztwa tj. kontynuacji istniejącej zabudowy, jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i poparło argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia (...) sierpnia 2005 r. w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak związanym, stosownie do treści art. 134 § 1 powołanej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzającej ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Po pierwsze podnieść należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na podstawie wniosku podmiotu zainteresowanego datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji. Obowiązkiem takiego organu jest wówczas ustalenie kręgu osób będących stronami postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) a także, w myśl zasady wynikającej z treści art. 10 k.p.a., zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Naruszenie zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. odnosi ten skutek, że - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie. W sprawie niniejszej organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w związku z wystąpieniem przez K.W., Z.M. i A.B. z wnioskiem z dnia 1 października 2003 r., skorygowanym w dniu 17 maja 2004 r. a następnie 25 kwietnia 2005 r., o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działkach o nr ew. (...),(...) z obrębu (...) położonych przy ulicy (...) (...) w W.. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy za strony postępowania organy obu instancji uznały W. i S. S.. Na adres wyżej wymienionych organy przesyłały informacje o toczącym się postępowaniu, jak również odpisy decyzji zapadłych w pierwszej i drugiej instancji. Tymczasem, w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 11 stycznia 2007 r., pełnomocnik skarżącego P.K. i uczestniczka postępowania M.C. oświadczyli, że S.S. zmarł 10 lata temu, a W.S. 4 lata temu. Powyższe oznacza, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły krąg podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie pozbawiły następców prawnych zmarłych W. i S. S. prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Zatem należało stwierdzić, że decyzje wydane przez organy administracji obu instancji naruszają zarówno 61 § 4 k.p.a jak i art. 10 k.p.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że akt ten narusza również jedną z podstawowych zasad ogólnych procedury administracyjnej - zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. W myśl tej zasady organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywateli i stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88 ONSA 1989/1 poz. 36). Jak wskazano wyżej, obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem rozstrzygnięcia było przeprowadzenie postępowania celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, a tego w ocenie Sądu organ nie uczynił. W tym miejscu przypomnieć należy, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy winna określać szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Szerokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Prawidłowość dokonanej w tym względzie analizy w sprawie niniejszej budzi wątpliwości. Jak wynika z akt administracyjnych na etapie postępowania przed Kolegium strony odwołujące się podnosiły zastrzeżenia co do ustaleń szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, twierdząc, iż znacznie przewyższa ona szerokości elewacji zabudowy istniejącej i wskazując, że przy ustaleniu szerokości elewacji planowanego budynku organ pierwszej instancji wziął pod uwagę zabudowania na działkach sąsiednich, już nieistniejące w chwili wydawania decyzji. Kwestii tej organ odwoławczy w sposób wnikliwy nie wyjaśnił, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał z jakiego powodu uznał powyższe zarzuty odwołujących się stron za nieistotne. Powyższe stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W § 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia zawarto regulację zgodnie, z którą decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". W zaskarżonej decyzji tak określonego parametru nie wskazano natomiast mowa jest w niej o "wysokości budynku". W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia wyżej wymienionego. Podnieść należy, że obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń zgodnie ze wskazaniem paragrafu 1 pkt 4 rozporządzenia bowiem z treści przedmiotowego aktu wykonawczego nie wynika upoważnienie dla organu do dowolnego kształtowania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wskazać również należy, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania i organ związany jest tym żądaniem. Zgodnie z żądaniem inwestorów, zawartym w korekcie z dnia 25 kwietnia 2005 r. do wniosku o ustalenia warunków zabudowy, planowana inwestycja miała liczyć dwie kondygnacje nadziemne o maksymalnej wysokości 8,5 m. Ustalając w zaskarżonej decyzji wysokość na poziomie 9 m organ wyszedł poza granice wniosku, do czego nie był uprawniony i czym naruszył dyspozycję art. 61 § 1 k.p.a. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana przez organ pierwszej instancji podobnie jak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) nie określiła ilości miejsc parkingowych właściwej dla planowanej inwestycji. Stosownie do treści art. 54 pkt c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który miał zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego na podstawie art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, obowiązkiem organu administracji było określenie w decyzji o warunkach zabudowy zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Brak określenia w decyzji niezbędnej ilości miejsc parkingowych stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów. Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia nastąpiło na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 223 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustali krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, dokona uzgodnień planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestorów, określi wymagania dotyczące nowej zabudowy stosownie do obowiązujących w tym względzie norm prawa i biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.