I OSK 449/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędziowie NSA Anna Łuczaj – spr., Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1670/06 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa1670/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi J. R. – uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż J. R. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA 381/02 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...], czyli uznał, że decyzja nie narusza prawa. Od czasu wydania wyroku nie zmienił się stan faktyczny, ani prawny. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym decyzja ta zachowuje powagę rzeczy osądzonej i powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W dniu 21 czerwca 2006 r. J. R. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej i wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu. Sąd zaznaczył, że w świetle art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność - art. 157 § 3 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce, gdyż to może być dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93 (ONSA 1995, nr 3, poz. 145) Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003r., sygn. akt II SA 381/02 oddalający skargę na wskazaną wyżej decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]. Sąd zaważył, iż wprawdzie ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku jest wiążąca dla organu, lecz ocena ta wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej. Merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia - wszczętego na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. A zatem, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę wskazuje na brak przesłanek nieważności decyzji i jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności; nie może być zaś podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego D. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. art. 170 i art. 171 tej ustawy i art. 157 § 3 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż organ administracji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r. wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że oddalenie skargi na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zamyka organowi drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji poddanej kontroli Sądu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ zamiast decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. winien był w drodze decyzji odmówić stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 157 § 1 k.p.a. Organ podniósł, iż art. 157 § 3 k.p.a. dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. W niniejszej sprawie istotną przesłanką przedmiotową było dokonanie w sprawie uprzedniej oceny prawnej przez Sąd, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt SA 1628/03 (Lex nr 150821) wskazano, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym. Zdaniem organu wykładnia dokonana przez Sąd jest odmienna od wcześniejszych orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i stanowi naruszenie przepisów procedury przez błędną wykładnię art. 157 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem J. R. zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2007 r. J. R. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...], nr [...], mocą której [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził wydanie przez Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzji Nr [...] z dnia [...] z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a., a to z poniższych względów. Z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższą okoliczność Sąd pierwszej instancji winien rozważyć w świetle art. 145 p.p.s.a. Sądy i organy muszą bowiem brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX 51062, B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczynski, A.Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s.545). Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia – art. 171 p.p.s.a. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na zakres i przedmiot kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku wydania wyroku z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA 381/02. Powyższym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Oddalenie skargi oznacza, że Sąd uznał decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] za zgodną z prawem. Do takiego wniosku Sąd doszedł w wyniku dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a więc w wyniku merytorycznej oceny tej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], powołując się na powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i dokonaną przez Sąd ocenę zgodności z prawem tejże decyzji (oddalenie skargi). W tym miejscu przypomnieć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym bowiem, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zadecydować dopiero po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa zaś wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w pierwszej fazie tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 829, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I S.A. 349/00, Lex nr 55299). Jeśli więc wymienione przesłanki wszczęcia postępowania zostały zachowane, a organ orzekający - po przeprowadzeniu postępowania - dochodzi do wniosku, że brak jest merytorycznych podstaw do stwierdzenia nieważności, to winien na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówić stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996/ 4/ 167). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995/3/145). Okolicznością, na którą powołał się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], było oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na tą decyzję. A zatem, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było w istocie uznanie, iż decyzja ta nie narusza prawa. Takie zaś stanowisko organu nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 157 § 3 k.p.a. Uznanie bowiem, że decyzja nie narusza prawa (w sposób rażący – art. 156 § 1 k.p.a.), tj. nie występują przyczyny nieważności decyzji, stanowi przesłankę wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tejże decyzji – na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.