III SA/Kr 1353/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (Spr.) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Krystyna Kutzner Protokolant: Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] Oddział w [...] Zakład Elektroenergetyczny na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2005 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] SA z siedziba w [...] od decyzji z dnia [...] 2005r. wydanej z upoważnienia Zarządu Dróg Powiatu [...] Nr [...] przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i naliczającej wysokość opłaty z tego tytułu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 5, ust. 8, ust. 11 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] 2005r., Nr [...] Zarząd Dróg Powiatu [...], jako zarządca drogi zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. kabla energetycznego, jednocześnie postanawiając, że za umieszczenie w pasie drogowym tego urządzenia wnioskodawca winien dokonywać opłat rocznych za każdy rok umieszczenia i naliczył wysokość tej opłaty na kwotę [...] zł. Od decyzji tej w części dotyczącej opłaty za zajęcie pasa drogowego odwołała się spółka [...] SA z siedzibą w [...] podnosząc, że wyliczenie opłaty nie budzi wątpliwości, "natomiast nie znajduje uzasadnienia prawnego naliczanie opłat corocznych", gdyż - zdaniem spółki - "opłaty tego rodzaju mają charakter jednorazowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania, albowiem "zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Zdaniem tego organu -"niezależnie od istotnych wątpliwości, które wzbudzała wykładnia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu poprzednio obowiązującym, obecnie ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż opłata za zajęcie pasa drogowego naliczana na podstawie tego przepisu ma charakter opłaty uiszczanej cyklicznie (periodycznie) za każdy rok zajęcia pasa drogowego, a jeżeli zajęcie obejmuje okres krótszy niż rok, opłata ta obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Nadto zaznaczono, że "ustawa z dnia 29 lipca 2005r. nie zawiera przepisów intertemporalnych, a zatem należy ją stosować od dnia wejścia w życie również w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną". W skardze [...] S.A. w [...] zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że prawo działa wstecz, art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez zastosowanie przepisu, który nie istniał w dacie wydania decyzji, w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego interpretację i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, jej zmianę lub o jej uchylenie. W szczególności skarga podtrzymuje stanowisko zawarte w odwołaniu, że przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji organu I instancji mówił o jednorazowej rocznej opłacie za zajęcie pasa drogowego i brak było ustawowej regulacji w zakresie ustalania i poboru opłaty w kolejnych latach. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i podniósł, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "organ II instancji powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego" (wyrok NSA z dnia 23.03.2003r, sygn. akt. II SA 2057/01 opubl. LEX nr 121774). Podano też, że skarżący na podstawie ustawy o drogach publicznych wystąpił z wnioskiem do zarządcy drogi, a nie do starosty w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie z dnia [...].2006r. skarżący podniósł, że wykładnia gramatyczna przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ I instancji wskazuje na charakter spornej opłaty jako opłaty jednorazowej. Na taki charakter wskazuje też art. 40 ust. 11 i ust. 13 w zw. z ust. 3 oraz art. 39 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie jest uzasadniona. W przedmiotowej sprawie sporna pomiędzy stronami pozostaje interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086), a konkretnie czy przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ decyzji określającej opłatę za zajęcie pasa drogowego przy jednoczesnym zobowiązaniu wnioskujących podmiotów do uiszczania jej co roku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok roczna stawka opłaty, o jakiej mowa w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata, na jakie wydawane jest zezwolenie. Zdaniem strony skarżącej opłata, o której mowa w art. 40 ust. 5 jest opłatą jednorazową, a określenie "roczna stawka opłaty" nie oznacza, że chodzi tu o opłatę ponoszoną corocznie. Roczna stawka opłaty jest jedynie elementem sposobu ustalania opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tym składzie nie podziela stanowiska strony skarżącej, a podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005r, sygn. akt III SA/Łd 259/05, opubl. POP 2006/1/21 oraz LEX nr 173933, a wskazujące, że art. 40 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2086) stanowi podstawę do wydania kolejnych decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustaleniu opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym z przyczyn następujących. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. 7. Minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200zł). 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200zł. (...) 11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego. (...) 13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna." Zdaniem Sądu - art. 40 ust. 5 cyt. ustawy stanowi podstawę do wydania kolejnej decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustalenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wynika to zarówno z treści art. 40 ust. 5 ustawy jak i analizy całego art. 40 tej ustawy, a także faktu, iż na skutek wątpliwości powstałych na tle interpretacji tego przepisu ("Rzeczpospolita" z 4 sierpnia 2005r. - Robert Suwaj "Stawka roczna nie oznacza opłat co rok", "Rzeczpospolita" z 5 sierpnia 2005r. - Mikołaj Brył "Stawka roczna płacona co rok") -ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) doprecyzował treść art. 40 ust. 5 cyt. ustawy o drogach. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 jak i w art. 40 ust. 13a świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 tej ustawy i tak należy w związku z tym interpretować treść art. 40 ust. 5 tej ustawy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Należy zaznaczyć, że w wyroku z dnia 1 lipca 2005r. sygn. akt OSK 1574/04 (nie publikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wskazówką interpretacyjną może być przepis prawa, który wszedł w życie 9 miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji. A zatem, skoro nawet w braku przepisu należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej treścią takiego przepisu jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła wątpliwości interpretacyjne. Z argumentami skarżącego - zdaniem Sądu - nie można się zgodzić także z poniższych powodów. Zgodnie z art. 2 ustawy - drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ulice leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii, co te drogi. W myśl art. 19 ustawy - organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W odniesieniu do dróg wojewódzkich zarządcą drogi jest żarząc województwa. Określenie pasa drogowego używane w ustawie oznacza, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane, i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, które jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej i związane jest z pobraniem opłaty (art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy). Opłatę za zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 3 i 5 ustawy - zarządca drogi udzielając zezwolenia nalicza i pobiera opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Opłatę ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z przytoczonej definicji pasa drogowego wynika, że ustawodawca określił granice pasa drogowego nie tylko ograniczając do granic wyznaczonych geodezyjnie w dwóch wymiarach (wzdłuż i wszerz), ale również w płaszczyźnie pionowego zasięgu w głąb ziemi i ponad powierzchnię gruntu. Dla określenia granic przestrzennych nieruchomości wydaje się zasadne przyjęcie funkcjonalnego kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Granice przestrzenne nieruchomości sięgają tak wysoko i głęboko jak na to pozwala społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej przez odwołującego stanowi wykorzystanie pasa drogowego i wymaga uzyskania zezwolenia oraz wiąże się z pobraniem opłaty. Taka opłata ustalana jest przy zastosowaniu stawki rocznej. Organ I instancji w rozstrzygnięciu słusznie przyjął, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami, ruchu drogowego - umieszczenie kabla energetycznego stanowi zajęcie pasa drogowego i związane jest z pobraniem opłaty według stawki rocznej. Analizując treść art. 40 cyt. ustawy należy - zdaniem Sądu - dojść do wniosku, iż ustawodawca wprowadzając zmiany do ustawy o drogach publicznych ustawą z dnia 9 grudnia 2003r. w art. 40 wprowadził opłatę za zajęcie pasa drogowego (ust. 3), z tym, że w ust. 4, 5 i 6 odnosząc się do konkretnych rodzajów zezwoleń określonych w ust. 2, uzależnił wysokość tej opłaty od czasokresu zajęcia pasa drogowego. W ust. 4 i 6 uzależnił od liczby dni, a w ust. 5 od liczby lat, wiąże się to bowiem z koniecznością obliczenia opłaty jako iloczynu wskazanych w przepisie elementów. Ustawodawca nie wskazał natomiast w tym przepisie, aby w przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 opłata była jednorazowa. Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, iż "roczna stawka opłaty" jest jedynie elementem sposobu obliczania opłaty, który nie ma związku z czasem trwania zajęcia pasa drogowego. Również argument skarżącego dotyczący ust. 11 nie jest zasadny. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja organu I instancji nie ustalała wyłącznie opłaty w oderwaniu od zezwolenia, bowiem w decyzji tej udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdyby przyjąć pogląd skarżącego, iż roczna stawka opłaty jest elementem, który nie ma związku z czasem trwania zajęcia pasa drogowego, to oznaczałoby, iż w ust. 8 ustawodawca upoważniałby jednostkę samorządu terytorialnego do corocznego ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Takiej delegacji ust. 8 art. 40 nie zawiera. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzja lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego, a przeto na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.