II OSK 571/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 597/06 w sprawie ze skargi Z. C. i G. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną II OSK 571/07 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Łd 597/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...], nr [...], wydane w oparciu o przepis art. 66 § 3 k.p.a. oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) którym Kolegium stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie i zwróciło pismo wnioskodawcy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach sprawy: Z. C. wniosła na podstawie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w Ł. w dniu [...]. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...], nr [...] organ administracji odwołując się do treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazał, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971r., Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów k.p.a., dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Obowiązujący bowiem od dnia 1 stycznia 1992 roku przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wprowadził zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach, w których na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, wydane zostały decyzje zwane aktami własności ziemi. Zgodnie natomiast z treścią art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca. je wnoszącemu. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika natomiast, że nie podlega ona orzecznictwu żadnego organu państwowego. Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego podkreślono, że w sprawach stwierdzających nabycie przez rolnika własności nieruchomości rolnej, wyłączona została zarówno administracyjna, jak i sądowa kontrola aktów własności ziemi wydanych przed dniem 6 kwietnia 1982 roku. W dniu [...] Z. C. i G. C. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawiając we wniosku historię prawa własności nieruchomości, której dotyczył akt własności ziemi wskazali, że ponieśli znaczne nakłady na tę nieruchomość. Jako dowód przedstawili kserokopie dokumentów oraz decyzję o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych. Po rozpoznaniu wniosku Z. C. i G. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swą dotychczasową argumentację, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o rozpatrzenie sprawy podnosząc, że to trudność sprawy spowodowała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało się za organ niewłaściwy w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie stwierdził, że zarówno ono jak i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a. W sprawie poza sporem było, iż skarżący domagali się stwierdzenia w trybie art. 156 k.p.a. nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu Z. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego rzędu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby jakikolwiek inny organ wyższego rzędu. Należało zatem przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. byłoby organem właściwym do orzekania w przedmiocie nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu Z.. Nie zachodziła sytuacja przewidziana przepisem art. 66 § 3 k.p.a. uprawniająca organ do zwrotu podania. kiedy to podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie oraz zwracając pismo wnoszącemu podjęło wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.) stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Akt własności ziemi wydany został w oparciu o przepisy powołanej ustawy. Wyłączenie zaś z mocy przepisu prawa możliwości stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej mieści się w kategorii negatywnej przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji o charakterze przedmiotowym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest wydanie przez organ w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności aktu własności ziemi. Wadliwe, nie znajdujące oparcia w powołanym przepisie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu niewłaściwości i zwrocie pisma wnoszącemu podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zarzucając mu - naruszenie przepisów materialnego - art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest zastosowanie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. - dotyczącego stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy z brzmienia normy prawa materialnego wynika, że nie stosuje się całego uregulowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) w związku z art. art. 66 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona, - art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienie natury procesowej miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, - art. 145 § 1 pkt 1 l it. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, zważywszy brzmienie art. 12 k.p.a. że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż w przypadku zwrotu wniosku jak i odmowy wszczęcia postępowania, rozpatrywanie wniosku merytorycznie nie jest dopuszczalne, W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z normą zawartą w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Sąd I instancji z brzmienia powołanej powyżej normy prawa materialnego wywiódł, iż w takiej sytuacji należy wydać decyzję administracyjną o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, w oparciu o normę zawartą w art. 157 § 3 k.p.a. Ustawodawca w art. 63 ust. 2 powołanej uprzednio ustawy użył wyraźnie zwrotu, że nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności. Norma zawarta wart. 157 § 3 k.p.a. jest zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w .Ł., przepisem dotyczącym stwierdzenia nieważności. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustawodawca nadając takie a nie inne brzmienie art. 63 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, wyraźnie stwierdził, że cała część k.p.a. uregulowana od art. 145 do art. 151 tej ustawy nie ma zastosowania w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstwa rolnych. Zatem art. 157 § 3 k.p.a., a więc norma będąca przepisem dotyczącym stwierdzenia nieważności, nie może mieć zastosowania w przypadku żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Gdyby ustawodawca użył w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa sformułowania, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się art. 145 i art. 156 k.p.a. to zgodzić należałoby się z poglądem Sądu I instancji, że należy wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jednakże taka sytuacja w tym przypadku nie ma miejsca. Tym samym dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest wadliwa. Skoro nie było możliwe zastosowanie art. 157 § 3 k.p.a., to należało zastosować art. 66 § 3k.p.a., który nie jest przepisem dotyczącym stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji w swych rozważaniach pomija, iż zarówno odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 157 § 3 k.p.a. ), jak i zwrot wniosku strony skarżącej z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 k.p.a. ), nie powoduje żadnej w istocie swej zmiany w zakresie praw i obowiązków strony skarżącej, bowiem skutek wydanych rozstrzygnięć, poza formą (postanowienie a nie decyzja), jest dla strony w istocie identyczny, gdyż nie następuje merytoryczne rozpoznanie żądania. Wzruszenie aktu własności ziemi jest niedopuszczalne bez względu na to, czy organ wydałby decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, czy też postanowienie o zwrocie wniosku. Sąd I instancji nie wypowiedział się natomiast w jaki sposób naruszenie art. 66 §3 k.p.a. miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro tak to doszło do naruszenia przepisu art. 145§1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sąd I instancji dokonując wykładni przepisu prawa materialnego art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa pominął w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145§1 pkt 1 lit a p.p.s.a., wskutek czego doszło do jego naruszenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący Z. C. i G. C. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga dokonania wykładni przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.), który stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zmianami) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992r. było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje – akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971r. Interpretując znaczenie sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971r. – jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W polskiej procedurze administracyjnej zasadniczą, główną formą załatwiania spraw administracyjnych jest wydawanie decyzji. Zatem sprawa spowodowana wniesieniem przez stronę określonego podania (wniosku) powinna być załatwiona w drodze decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104§1 k.p.a. ). Jeśli tryb postępowania właściwy dla złożonego przez stronę wniosku przewiduje możliwość rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji, dla wydania której przesłanką jest przedmiotowa niedopuszczalność samego wszczęcia postępowania (art. 157§3 k.p.a. art. 149§3 k.p.a. ) to brak przeszkód uniemożliwiających takie rozstrzygnięcie. Wadliwe jest takie rozumienie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, które sprowadza się do mechanicznego niejako wyeliminowania z postępowania spowodowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wszystkich przepisów działu II rozdziału 13 k.p.a. Przepis art. 157§3 k.p.a. nie "dotyczy" w rozumieniu tego przepisu stwierdzenia nieważności. Przepisami dotyczącymi stwierdzenia nieważności są natomiast wszystkie te, których zastosowanie mogłoby prowadzić do podważenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Jak podnosi się w doktrynie przesłanką wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest między innymi istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Jedną z takich przeszkód jest właśnie unormowanie art. 63§2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem. Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2004. str. 743 i 707). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66§3 k.p.a. to zwrócić należy uwagę, że przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie, że podanie wniesiono do organu niewłaściwego – a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Wcześniejsze rozważania dotyczące interpretacji art. 157§3 k.p.a. oraz art. 63§2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykluczają możliwość stwierdzenia, że organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych zawartych w podaniu, zatem zarzut jego naruszenia jest bezpodstawny. Nie było zasadne stanowisko organu, że żaden z organów państwowych nie był właściwy do załatwienia sprawy. Nie sposób podzielić także stanowiska organu administracji, według którego rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i wydanie postanowienia o zwrocie podania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie ma wątpliwości, że wydanie postanowienia w trybie art.66§3 k.p.a. nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, jest bowiem jedynie wyrazem stwierdzenia, że dany organ nie jest właściwy do jej załatwienia i nie można ustalić innego organu właściwego do jej załatwienia. natomiast zastosowanie art.157§3k.p.a. prowadzi do załatwienia sprawy w drodze decyzji. Nie ma tu znaczenia fakt, że decyzja taka ma wymiar czysto procesowy – skoro powoduje załatwienie sprawy. Skutku takiego nie ma natomiast postanowienie o zwrocie podania na podstawie art. 66§3 k.p.a. – przesądzające jedynie o braku możliwości załatwienia sprawy w oparciu o dane zawarte we wniosku. W odniesieniu do ostatniego spośród zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji istotnie powinien przywołać również art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku, obok przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., gdyż u podstaw rozstrzygnięcia sprawy leżała wykładnia przepisu prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit a p.p.s.a. nie był natomiast zasadny, gdyż jak wynika z rozważań sądu I instancji wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego przez organ administracji została przez sąd I instancji faktycznie stwierdzona i sąd ten wykazał, że spowodowała ona w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania art. 66§3 i 157§3 k.p.a. – co znalazło odzwierciedlenie w przywołaniu w podstawie prawnej wyroku przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Pominięcie przepisu art. 145§1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w podstawie prawnej wyroku stanowi jednakże jedynie naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. określającego wymogi uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Nie było to jednakże niewątpliwie uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.