II SA/Kr 1183/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1091/2004 z dnia 7 lipca 2004r. w sprawie określenia opłat, jakie Urząd Miasta [...] może pobrać od wnioskodawcy, stanowiących zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, II. nakazuje ściągnąć od Prezydenta Miasta [...] kwotę [...] zł (trzysta zł) tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę [...] zł ([...] gr) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Krakowa w dniu 7 lipca 2004 r. wydał na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zmianami) zarządzenie nr 1091/2004 w sprawie określenia opłat, jakie Urząd Miasta Krakowa może pobrać od wnioskodawcy, stanowiących zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej. W § 1 zarządzenia prezydent określił wysokość opłat przy udostępnianiu informacji publicznej w sytuacji, gdy jest to związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej (opłaty te obejmują m. in. koszt papieru, toneru, tuszu, nośników danych, materiałów eksploatacyjnych, amortyzacji urządzeń). § 2 zarządzenia reguluje jego stosunek do przepisów szczególnych, a § 3 ustala termin wejścia w życie zarządzenia. Stowarzyszenie [...] po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosło skargę na powyższe zarządzenie jako wydane z istotnym naruszeniem art. 11b ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust 2, art. 10, art. 13, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Usunięcie skutków obowiązywania ma polegać na zwrocie niesłusznie pobranych opłat oraz na poinformowaniu pokrzywdzonych o zmianie praktyki w tym względzie. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podniosło następujące argumenty: Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Prezydent nie może więc zarządzeniem określić opłat administracyjnych za udostępnienie informacji publicznej. Nie może ich zresztą określić także rada, ponieważ udostępnienie informacji publicznej nie jest czynnością urzędową. Zgodnie z art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp ten jest bezpłatny, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Udostępniający informację ma obowiązek zapewnić możliwość jej utrwalenia (art. 12 ust. 2 ustawy). Uregulowana w art. 15 ust. 1 możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości poniesionych kosztów odnosi się do indywidualnej, konkretnej sprawy i nie daje podstaw do ustalenia ryczałtów. Jako wyjątek od zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Koszty, o jakich mowa w tym przepisie to nie wszelkie koszty ponoszone przez miasto, ale koszty dodatkowe i związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku. Stawki ustalone zarządzeniem nie stanowią odzwierciedlenia takich kosztów, są od nich znacznie wyższe. Artykuł 11b ustawy o samorządzie gminnym powierza radzie, a nie prezydentowi, uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów będących szczególnego rodzaju informacją publiczną. Prezydent zatem bezpodstawnie wszedł w kompetencje rady. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że kierownikiem urzędu gminy jest wójt, nie upoważnia wójta (prezydenta) do podejmowania zarządzeń w materii zastrzeżonej dla kompetencji rady. Sam zresztą przepis art. 11b dotyczy jedynie kwestii techniczno-organizacyjnych. Nie dotyczy natomiast kwestii proceduralnych, które by np. przesądzały o odpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu itp. Wydanie przez sąd orzeczenia uznającego zarządzenie nr 1091/2004 z 7 lipca 2004 roku za podjęte z naruszeniem prawa pozwoli dochodzić zwrotu niesłusznie pobranych na jego podstawie opłat. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa zwrócił uwagę, że zaskarżone zarządzenie zostało uchylone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1999/2006 z dnia 29 września 2006 roku (wcześniejsze zarządzenie uchylające zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie) w związku z wezwaniem Stowarzyszenia [...] z dnia [...] 2006 roku i dlatego w tym zakresie sprawa jest bezprzedmiotowa. Równocześnie organ administracji zakwestionował zasadność nałożenia na niego obowiązku zwrotu nielegalnie pobranych opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zobowiązał prezydenta do zwrotu opłat ani w wyroku dotyczącym zarządzenia nr 364/2005, ani zarządzenia Nr 1379/2005, zaś uchylenie wewnętrznej regulacji prawnej przez organ bynajmniej nie obliguje go do zwrotu opłat pobranych w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Poinformowanie o uchyleniu regulacji nastąpiło poprzez opublikowanie zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1999/2006 z dnia 29 września 2006 roku w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa na stronie internetowej o adresie www.bip.krakow.pl. W oparciu o te zarzuty Prezydent Miasta Krakowa wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub o oddalenie skargi. Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie, a ponadto przewodniczący skarżącego stowarzyszenia wniósł o zasądzenie kosztów jego dojazdu na rozprawę i z powrotem w kwocie [...] zł w dwóch sprawach, które odbyły się [...] 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla ustalenia, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone konieczne jest uprzednie określenie źródła i charakteru owego interesu lub uprawnienia w przepisach prawa materialnego kształtujących te prawa, których dotyczy zaskarżony akt. Prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało zapisane w art. 61 Konstytucji RP zawartym w rozdziale "Wolności i prawa polityczne". Uprawnienie to ma więc, pod względem podmiotowym, charakter powszechny. Wedle ust. 3 art. 61 Konstytucji ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ewentualne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą wiązać się w zasadzie z przedmiotem, charakterem i zakresem informacji, a nie z podmiotem uprawnionym do jej uzyskania. Zasadę tę w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyrażono przez przyznanie każdemu prawa dostępu do informacji oraz przez sformułowanie zakazu żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Powszechność dostępu do informacji publicznej ma zaś gwarantować między innymi zasada bezpłatności. Z powyższych regulacji wynika nakaz szerokiego rozumienia uprawniającej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego instytucji "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Skoro z założenia w uzyskaniu informacji publicznej "każdy" ma interes prawny, a wszelkie ograniczenia w powszechności dostępu stanowią ściśle reglamentowane prawem wyjątki, to akt organu gminy dotyczący materii owych wyjątków, jest aktem ingerującym w zakres uprawnień każdego, kto - jako żądający informacji - skutkami aktu ma być dotknięty. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Stowarzyszenie [...] jako zainteresowane uzyskiwaniem informacji publicznej od Prezydenta Miasta [...] i dotknięte skutkami skarżonego zarządzenia , ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Prezydent Miasta [...] wskazał dwa przepisy mające stanowić podstawę prawną wydanego zarządzenia. Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje wyjątek od wyrażonej w art. 7 ust. 2 zasady bezpłatności dostępu do informacji. Przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej uprawnienie do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych, dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w konkretnych, indywidualnych sprawach. Omawiany przepis nie zawiera żadnego sformułowania, które można byłoby rozumieć jako upoważnienie do tworzenia jakiejkolwiek taryfy opłat za udostępnienie informacji. Nie zawiera też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla organów gminy. Wskazanie tego przepisu w zaskarżonym zarządzeniu ma raczej znaczenie informacyjne, nie stanowi prawnego uzasadnienia ustalenia generalnych stawek opłat. Z kolei art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi jedynie, że kierownikiem urzędu jest wójt (prezydent). Wójt jest zatem uprawniony do wykonywania wszystkich zadań, które mieszczą się w pojęciu kierowania jednostką organizacyjną, w tym do wydawania poleceń służbowych podległym pracownikom. Twierdzenie jednak, że akt wydany w takiej formie i o takiej treści jak zaskarżone zarządzenie jest tylko aktem wewnętrznego kierownictwa, nie jest uzasadnione. Forma, a przede wszystkim treść tego aktu wskazują wprost na generalny charakter jego regulacji. § 1 ust. 1 zarządzenia rozpoczyna się od słów "wprowadza się do stosowania następujące opłaty przy udostępnieniu informacji publicznej". Pomimo, że akt ten jest zaadresowany do pracowników Urzędu Miasta Krakowa, dotyka generalnie wszystkich, którzy o wydanie takiej informacji do urzędu się zwrócą. Tak więc stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Krakowa nie dysponując taką kompetencją wydał akt co do istoty generalny, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadający aktowi prawa powszechnie obowiązującego. Dla wydania takiego aktu brak było podstawy prawnej, dlatego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) stwierdzono jego wydanie z naruszeniem prawa. Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonego zarządzenia, ponieważ nie można stwierdzić nieważności zarządzenia po upływie roku od jego wydania (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Uznano przy tym, że uchylenie zarządzenia nie czyni postępowania przed sądem administracyjnym bezprzedmiotowym. Dokonanie merytorycznej oceny legalności tego aktu ma bowiem istotne znaczenie dla utrzymania się skutków, jakie akt ten wywołał w okresie obowiązywania. Rozstrzyganie, czy określone zarządzeniem opłaty mają charakter opłat o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, jest w niniejszym postępowaniu zbędne, bowiem przedmiotem rozpoznania nie jest uchwała rady gminy, lecz zarządzenie prezydenta miasta. To samo należy odnieść do art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia do zawarcia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich.. Dla potrzeb niniejszej sprawy nie jest konieczne ustalenie konkretnej treści i zakresu kompetencji rady w tym zakresie. Należy jednak stwierdzić, że ramach realizacji swych uprawnień rada gminy nie może regulować tych kwestii, które już są uregulowane ustawą, zaś swoich własnych, przyznanych ustawą uprawnień nie może przekazać innemu organowi. W przepisie art. 11b ust. 3 chodzić może tylko o kwestie techniczno - porządkowe, organizacyjne (tak jak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. K 38/01). Skoro omawiany przepis nie daje radzie podstaw do regulowania kwestii odpłatności za udostępnienie informacji (w tym do ustalenia stawek opłat), to tym bardziej takich uprawnień rada nie mogła skutecznie przekazać prezydentowi. Wobec stwierdzenia braku kompetencji do wydania zaskarżonego aktu, zbędne jest także ustosunkowanie się do wywodów skarżącego, których przedmiotem jest interpretacja przepisu art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także do jego zarzutu zawyżenia opłat określonych zarządzeniem. Orzeczenie w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 223 § 2 w związku z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrot kosztów dojazdu na rozprawę na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając fakt, że równocześnie z niniejszą sprawą toczyła się sprawa II SA/Kr 1182/06 również ze skargi stowarzyszenia [...] żądaną przez stronę skarżącą kwotę [...] zł stanowiącą równowartość kosztów dojazdu do sądu zasądzono w obydwu sprawach po połowie czyli w kwocie [...] zł.