IV SA/Wa 2218/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskie T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - oddala skargę - Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r, wydaną na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 53 ust. I, art. 55 ust. 1 i art. 66 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w punkcie I udzielił pozwolenia wodnoprawnego spółce z o.o. S. w W. na pobór piasku z rzeki [...] w km. [...] – [...] oraz w punkcie II zezwolił na składowanie piasku w międzywalu na lewym brzegu [...] w km [...], na składowisku o powierzchni 4,5 ha, na terenie Gminy W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r, po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego T., podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) w punkcie I uchylił decyzję Starosty i w punkcie II odmówił spółce z o.o. S. pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku rzeki [...] na odcinku od km [...] do km [...]. W decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa i jego składowanie w międzywalu [...] na terenie gminy W. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2004 r, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że Wojewoda [...] jako organ drugiej instancji miał prawo uchylić punkt I decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2001 r. dotyczący pozwolenia na pobór piasku z koryta rzeki i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, natomiast punkt II tej decyzji Wojewoda powinien uchylić i w tym zakresie umorzyć postępowanie Starosty, albowiem organem właściwym, w myśl art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne do wydawania pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na terenie międzywala jest wojewoda, a nie starosta. W ocenie organu nadzoru Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa, i z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] maja 2002 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Ogólnopolskie T., zwane dalej skarżącym, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu skargi podniosło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Minister Środowiska w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie odniósł się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że decyzja tegoż organu z dnia [...] lipca 2002 r. została wydana z naruszeniem art. 10 §1 oraz art. 61 § 4 kpa, bowiem nie powiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r, co uniemożliwiło T. wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zgłoszenia żądań. Ponadto, zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wbrew poglądowi organu nadzoru, Wojewoda [...], jako organ drugiej instancji, uprawniony był do uchylenia w całości wydanego przez organ pierwszej instancji pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru piasku z dna rzeki i jednoczesnego orzeczenia odmowy udzielenia pozwolenia dla tego poboru z uwagi na ograniczenia wynikające z obowiązującej wówczas ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego. W skardze kasacyjnej skarżące T. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 1, art. 3, art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 895/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując m.in., iż nie są trafne wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawy nieważności decyzji Wojewody. Pismem procesowym z dnia 12 stycznia 2007 r. uczestnik postępowania S. Sp. z o.o. wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydent W., na wniosek w/w Spółki umorzył postępowanie w sprawie udzielenia jej pozwolenia wodnoprawnego na pobór. Uczestnik podkreślił, iż otrzymanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku na warunkach określonych w operacie wodnoprawnym sporządzonym w 2001 r, opartym na przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r.-Prawo wodne i po przeszło pięciu latach od wystąpienia z wnioskiem, utraciło dla niej jakąkolwiek doniosłość prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniające Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa a zatem nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych- ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tej sprawie rażące naruszenie prawa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony, odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek jest niedopuszczalne. Tak więc, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem w którym wydano decyzję, lecz wynikają z samej decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc- gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji. Racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Stosownie do treści art. 156 § 1 punkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości organ wszczął postępowanie w sprawie, to jest obowiązany je umorzyć (art. 105 § 1 kpa ) i przekazać sprawę organowi właściwemu lub stosownie do art. 66 § 3 pouczyć stronę. Zmiana przepisów prawnych może doprowadzić do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania i w takim przypadku organ jest zobowiązany umorzyć postępowanie. W myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem który wydał zaskarżona decyzję. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Chodzi tutaj o zagwarantowanie jednostce której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia prawidłowości orzeczenia. Dewolutywny charakter środka zaskarżenia sprzyja zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Organ II instancji nie może rozpatrzyć odwołania merytorycznie, jeżeli decyzja, którą kontroluje, jest dotknięta wadą nieważności, gdyż została wydana przez niewłaściwy organ (teza druga wyroku NSA z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 1161/97-LEX nr 48724). Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r, II SA 1198/88-ONSA 1989 nr 1, poz. 36). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa. Należy wskazać, iż w dacie orzekania przez Wojewodę uległy zmianie przepisy dotyczące właściwości. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z koryta rzeki jest wojewoda a nie starosta. Odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku przez Wojewodę w postępowaniu odwoławczym pozbawiało stronę możliwości wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Jak wykazano wyżej naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Sądu wydanie rozstrzygnięcia w zakresie składowania piasku winno nastąpić po rozstrzygnięciu pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku albowiem składowanie jest konsekwencją poboru. A zatem Wojewoda winien był umorzyć postępowanie odwoławcze w części dotyczącej udzielenia Spółce S. pozwolenia na pobór piasku i kwestię tą rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu jako organ właściwy do orzekania w Instancji co dałoby możliwość stronie skorzystania z uprawnień do wniesienia odwołania od tej decyzji. Tymczasem Wojewoda rozstrzygnął powyższą kwestię w postępowaniu w którym działał jako organ II instancji czym, jak słusznie podniósł Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji, naruszył w sposób rażący art. 15 kpa. W ocenie Sądu nie można za zasadny uznać zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1, art. 64 § 1 kpa, albowiem z akt sprawy wynika, iż skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu przed organem nadzoru na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.