I OSK 683/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Solarski Marek Stojanowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1793/06 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt IISA/Wa 1793/06 oddalił skargę R. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej wypłaty zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że stosownie do przepisów prawnych dotyczących wypłacania zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wydanie decyzji w ww. zakresie wymaga złożenia przez żołnierza służby stałej pisemnego wniosku do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż 14 dni od objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce (art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...). Termin ten jest terminem materialnoprawnym nieprzywracalnym w trybie i na warunkach określonych w przepisach art. 58 i 59 k.p.a. Uchybienie terminu materialnoprawnego powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym i w związku z tym nie może być nawiązany stosunek materialny. Oznacza to brak przedmiotu postępowania administracyjnego, co skutkuje niemożnością jego wszczęcia oraz koniecznością umorzenia postępowania wszczętego. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, zaś przez organ administracji wyłącznie wtedy, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Organ wskazał, że bezsporne jest przekroczenie przez stronę terminu czternastodniowego, liczonego od dnia objęcia stanowiska służbowego, bowiem jak wynika z informacji Komendanta Centrum Szkolenia Marynarki Wojennej, R. K. obowiązki służbowe objął 1 listopada 2005 r. Zatem termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął 15 listopada 2005 r., tak więc nawet, gdyby potraktować jego pismo, które wpłynęło do organu 2 grudnia 2005 r., jako taki wniosek, to również on został złożony z uchybieniem terminu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, odnosząc się zaś do zarzutu, że żołnierz nie został wyznaczony na nowe stanowisko, a zmieniła się jedynie jego nazwa, podniósł, że z rozkazu personalnego Dowódcy Marynarki Wojennej nr [...] z [...] jednoznacznie wynika, że R. K. z dniem 1 listopada 2005 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska młodszego specjalisty i z tym dniem wyznaczony na stanowisko służbowe radcy prawnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w G. z dnia [...] i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż skarżący w Centrum Szkolenia Marynarki Wojennej zajmował stanowisko młodszego specjalisty, a rozkazem personalnym Dowódcy Marynarki Wojennej nr [...] z dnia [...] został z dniem 1 listopada 2005 r. z niego zwolniony i wyznaczony na stanowisko służbowe - radca prawny, na okres kadencji od 1 listopada 2005 r. do 31 października 2008 r. Zaistniała zatem konieczność wydania decyzji w trybie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, zawierającej w szczególności czas pełnienia obowiązków na nowym stanowisku. Z tego też względu nietrafne jest stanowisko R. K., iż w jego sytuacji nie było obowiązku wydania nowej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, skoro takie prawo uzyskał przy pierwszym objęciu stanowiska w ww. jednostce wojskowej w tym samym garnizonie. Zgodnie zaś z przepisem art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na pisemny wniosek żołnierza służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce. Natomiast definicję pojęcia "objęcie stanowiska służbowego" zawiera przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), stanowiący, iż jest to określony w rozkazie dowódcy jednostki wojskowej dzień przystąpienia żołnierza zawodowego do wykonywania obowiązków służbowych na stanowisku służbowym, na które żołnierz ten został wyznaczony decyzją uprawnionego organu. W rozkazie dziennym [...] z dnia [...], dowódca jednostki wojskowej skarżącego, Komendant Centrum Szkolenia Marynarki Wojennej, określił dzień objęcia przez R. K. stanowiska radcy prawnego na 1 listopada 2005 r., a z rozkazem tym żołnierz został zapoznany w dniu 28 października 2005 r. Wobec tego z wnioskiem, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, skarżący mógł wystąpić najpóźniej w dniu 15 listopada 2005 r. Tymczasem pismo w tej sprawie, które mogłoby być ewentualnie i korzystnie dla żołnierza potraktowane jako przedmiotowy wniosek, nosi datę 29 listopada 2005 r. Ponadto zostało skierowane nie do dowódcy jednostki, lecz bezpośrednio do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G.. W tej sytuacji za nietrafne należy uznać zarzuty skargi dotyczące w szczególności naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 pkt 17 w zw. z art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 130 § 1 k.p.a. Okoliczność, że rozkaz personalny nr [...] Dowódcy Marynarki Wojennej z dnia [...] został skarżącemu doręczony w dniu 17 listopada 2005 r., a więc dopiero w dniu 2 grudnia 2005 r. stał się wykonalny, gdyż 1 grudnia upłynął termin do wniesienia od niego odwołania, nie ma w sprawie znaczenia. Istotny jest bowiem, w myśl cytowanego już przepisu art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dzień objęcia stanowiska służbowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Termin określony w przepisie art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest przepisem prawa materialnego i z tego względu nieprzywracalnym. Jego uchybienie powoduje więc wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, czego dalszą konsekwencją jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem złożonym z uchybieniem terminu prawa materialnego. R. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 6 ust. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także art. 130 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż objęcie stanowiska służbowego następuje przed upływem terminu do wniesienia odwołania od rozkazu wyznaczającego wnioskodawcę na stanowisko służbowe, w dalszej konsekwencji naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 oraz z art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także art. 130 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż złożenie wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym może nastąpić przed upływem terminu do wniesienia odwołania od rozkazu wyznaczającego wnioskodawcę na stanowisko służbowe; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 24 ust. 5 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez przyjęcie, iż wyznaczenie na nowe stanowisko w tej samej jednostce wymaga złożenia wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wskazując na powyższe strona wniosła o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. albowiem naruszono wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w sprawie ma niewątpliwie zastosowanie art. 130 § 1 k.p.a., przy czym dyspozycja w przedmiotowej sprawie dotyczy wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe, które to warunkuje skuteczne objęcie tegoż stanowiska. Bowiem, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 11 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez objęcie stanowiska służbowego należy rozumieć określony w rozkazie dowódcy jednostki wojskowej dzień przystąpienia żołnierza zawodowego do wykonywania obowiązków służbowych na stanowisku służbowym, na które żołnierz ten został wyznaczony decyzją uprawnionego organu. Niewątpliwie przez decyzję, o której mowa we wskazanym przepisie należy rozumieć decyzję, która nadaje się do wykonania, a zatem będzie to orzeczenie - decyzja organu o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, od którego nie przysługuje odwołanie. Nie ma znaczenia, że w przedmiotowej sprawie skarżący został zapoznany z rozkazem o objęciu stanowiska służbowego, jeżeli nie został on wcześniej na to stanowisko w rozumieniu przepisów prawa wyznaczony. Stąd wadliwe jest uznanie, iż termin do złożenia wniosku o niewydawanie decyzji o zamieszkiwaniu w lokalu mieszkalnym upłynął w dniu 15 listopada 2005 r., bowiem jest błędnie liczony od dnia zapoznania skarżącego z rozkazem Komendanta [...]. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. R. K. zaznaczył, że stosownie do art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wniosek o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym składa się tylko przy pierwszym objęciu stanowiska w danej jednostce. Ponadto, strona zaznaczyła, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie powinno być umorzone lecz zakończone decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zgodnie z art. art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty, które nie mogą być modyfikowane kolejnymi pismami procesowymi, obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie dopuścił się sąd I instancji. Stąd zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, winny wskazywać - jak tego wymaga art. 174 powołanej ustawy - na naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji. Z tym, że w sytuacji, kiedy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, niezbędne jest podniesienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zważywszy zaś, że w niniejszej sprawie, skarżący zarzucił jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji i nie może podważać poczynionych w tym zakresie ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu wyroku. Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, należy wskazać, iż zgodnie z tym przepisem (pkt 1) nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na pisemny wniosek żołnierza służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce. Zatem treść tego przepisu nie pozostawia - wbrew stanowisku skarżącego - wątpliwości, co do sposobu liczenia biegu terminu na złożenie wymienionego wniosku. Znaczenie ma dzień objęcia konkretnego stanowiska służbowego, od kiedy to rozpoczyna bieg wskazany czternastodniowy termin. Dotyczy to również sytuacji, kiedy żołnierz w ramach tej samej jednostki obejmuje "nowe", odmiennego od dotychczasowego stanowisko. Pogląd ten znajduje również swoje uzasadnienie w treści ust. 1 art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w oderwaniu od którego nie może być interpretowany powołany art. 24 ust. 5. Zgodnie bowiem z ust. 1 tegoż przepisu, dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko lub decyzji w sprawie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z takiego prawa. Zatem każdorazowo przy "obejmowaniu" przez żołnierza stanowiska wymagane jest wydanie również decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przez okres wskazany w orzeczeniu o wyznaczeniu na dane stanowisko, lub decyzji o ekwiwalencie. Oznacza to, że z decyzją o wyznaczeniu na określone stanowisko jest niejako związany obowiązek wydania decyzji w przedmiocie: prawa do zamieszkiwania w lokalu lub w przypadku terminowego złożenia wniosku o rezygnacji z lokalu, decyzji o ekwiwalencie. Tym samym, bez względu na to, czy żołnierz obejmuje stanowisko w nowej, czy też w swojej dotychczasowej jednostce, kwestia prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym musi być przy każdym obejmowaniu stanowiska rozpatrywana przez organ. Odmiennym zagadnieniem pozostaje zaś charakter czternastodniowego terminu określonego w ust. 5 art. 24 cytowanej ustawy, czy faktycznie ma on charakter materialnoprawny jednak z uwagi na brak zarzutu w skardze kasacyjnej nie może ta kwestia stanowić oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniony nie może również zostać zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ustawy o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych i art. 130 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że objęcie stanowiska następuje przed upływem wniesienia odwołania od rozkazu o wyznaczeniu. Bowiem, jak już podniesiono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny - zważywszy na brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania - związany jest ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu zaś zaskarżonego wyroku stwierdzono, iż okoliczność, że rozkaz personalny o wyznaczeniu skarżącego na stanowisko radcy prawnego został mu " (...) doręczony 17 listopada 2005 r., a więc dopiero w dniu 2 grudnia 2005 r. stał się wykonalny, gdyż 1 grudnia upłynął termin do wniesienia od niego odwołania, nie ma w sprawie znaczenia." Po czym Sąd wskazał, iż istotny jest w niniejszej sprawie - w myśl art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego - dzień objęcia stanowiska służbowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten stanowi, iż jest to określony w rozkazie dowódcy jednostki wojskowej dzień przystąpienia żołnierza zawodowego do wykonywania obowiązków służbowych na stanowisku, na które żołnierz ten został wyznaczony decyzją uprawnionego organu. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie mogą być podważane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z akt sprawy - jak przyjął Sąd I instancji - wynika, że skarżący objął stanowisko radcy prawnego z dniem 1 listopada 2005 r. Zatem od tej daty należy liczyć bieg terminu do złożenia wniosku o niewydawanie decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. przyjmując, że przepisy wykonawcze regulujące wysokość stawek minimalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie przewidują możliwości zwrotu kosztów za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, a Wnioskodawca ponadto nie złożył żadnego wykazu poniesionych kosztów.